工商社論》新一波公教年金改革的喜與憂

工商社論》

臺灣已邁入高齡化社會,老年依賴人口大幅增加,各職業年金所面臨的財務壓力甚大;如何維護財政永續及世代正義,推動公平、有效率的年金改革,將嚴酷考驗政府功能與角色。

傳統上,政府推動年金制度採隨收隨付制,亦即由目前工作的人繳納稅費用來給付退休的老人。然在「高齡化、少子化」趨勢下,由於過多的退休人口依賴相對過少的工作人口,制度當然很難維持。且基於種種原因,例如政治人物囿於權力或選票考慮,以往過度提高所得替代率,壓低保費收取,允許提前退休,以致創造潛藏性債務。而直球對決的做法,無非是延後退休、降低所得替代率等,乃大勢所趨。

回顧政府在2017年推動一波軍公教年金改革,主要就是在所得替代率、保費提撥率、退休年限延後、18趴退場等方面着力,在「少領、多繳、延退」改革方向下,雖存在「法律不溯既往」及「信賴保護」原則之爭議,仍集中力量大砍退休撫卹給付,逕自斷然採取紓解財務壓力的手段,實屬頭痛醫頭、急功躁進式的改革。

當時就有學者專家大力建議,基於較長遠的考慮,何不像勞退新制一樣,引進確定提撥之個人帳戶制,以期從制度面進行較根本改革;否則財務負擔的遞延,對新進軍公教人員並不公平。然而基於種種政治、社會因素的考慮,政府並沒有如此做,只是局部緩和而非基本解決問題,大有「改革尚未成功,同志仍須努力」之慨。直到日前立法推動新一波公教年金改革,比較上能具長遠性的健全退撫制度、改善財務體質。

進言之,本於「強化個人退休金財務自主性及兼顧退休所得適足保障」之目的,依據現行「公務人員退休資遣撫卹法」第93條規定,立法院已於日前三讀修正通過「公務人員個人專戶制退休資遣撫卹法」、「公立學校教職員個人專戶制退休資遣撫卹條例」,確立自2023年7月1日以後,初任公教人員採用退撫新制,亦即仿勞退新制,由現行的「確定給付制」改爲「確定提撥制」,建立可攜式個人帳戶,未來強制提撥率爲15%(其中初任人員及政府各負擔35%與65%),且個人自願提撥率上限爲5.25%,進入初任公教人員的「個人專戶」,並與目前的退撫基金完全脫鉤。如此可保障新進公教人員的退休金不被侵蝕,不合理的退撫舊制終將逐步走入歷史,的確令人欣慰。

新進公教人員即將實施的個人帳戶制,明訂建立自主投資平臺,設計不同收益、風險的多元投資組合,供初任人員選擇。然而如何強化內、外部監督管理機制,提升營運績效與投資報酬率,在制度設計與執行上,有效提供誘因機制降低「代理問題」,更是令人關心;而基金管理強調透明化、專業化,絕不該淪爲口號。此外,個人帳戶制的痛腳,則是避免受到長期或嚴重通貨膨脹的侵襲,以免稀釋退休金的購買力;而建立一套較完整的應變機制,則爲政府所當爲。且由於個人帳戶制的所得重分配功能有限,故而有賴政府提供相關福利制度來配合。

至於新制基於財務負擔的考慮,沒有提供舊制人員轉軌新制的空間;此與勞退新制經由雙方同意,結清舊制勞退金能夠轉往新設個人帳戶之規定並不相同。提供現職人員轉換機制或許增加推動上的複雜度與財務負擔,但也恐將剝奪近五年來陸續新進公教人員的選擇機會與權益,實乃因政府在推動時程延宕而坐失其公平性。

新一波公教退撫制度實施後,新進人員不再加入既有退撫基金,故此基金將逐年萎縮;支出大於收入的結果,將使財務困窘雪上加霜。根據退撫基金最新精算報告指出,攸關軍職、公務、教職人員退休生活保障退撫基金,因未提存所造成的潛藏負債仍高達2.5兆元。爲兼顧退撫基金的財務安全,新修法已增訂在退撫新制實施之日起,分年編列預算逐年撥款補助退撫基金;然此無可避免的,仍對「財政永續發展」構成威脅。

中央政府最近連續五年(2018~2022年)稅收實徵數大於預算數,每年產生數千億元的「稅收超徵」,或許可提存一定比率支應,降低潛藏債務壓力。然而更根本的問題,以國家總稅收佔GDP比率所呈現的租稅負擔率,長期只有13%左右,財政難謂健全。未來政府應該展現膽識與魄力推動稅制改革,適度提高租稅負擔率,更正常化、合理化的將部分稅收支應軍公教退撫支出與基金。