構建更高水平的金融業安全開放格局

開放伴隨着風險，越是開放越要重視安全。在全面擴大開放過程中，中國金融業始終堅持以安全爲底線，把握自主有序、穩中求進總基調，走出一條蹄疾步穩、符合國情的安全開放之路。然而儘管政策幾近完全放開，中國金融業所實現的開放水平仍有不足、活力仍待激發、步幅仍顯保守。站在歷史新起點，應進一步加大高水平制度開放體系建設，完善金融基礎設施體系，提高金融監管能力與水平，切實推進更高水平安全型對外開放格局建設。

2022年中央經濟工作會議強調，要推進高水平對外開放，加大現代服務業領域開放力度；同時，要防範化解金融風險，壓實各方責任，防止形成區域性、系統性金融風險。堅定不移地推進金融業高水平對外開放是加大現代服務業領域開放力度的重要舉措，是踐行新發展理念、構建新發展格局的必然要求。然而，開放伴隨着風險，風險又在擴大開放中增廣增多。習近平總書記指出：“越是開放越要重視安全。”爲此，面對風高浪急的國際環境和艱鉅繁重的國內改革發展穩定任務，必須平衡好金融業對外開放與維護國家安全的關係，以安全統開放、以開放促改革，牢牢守住安全開放的底線。

守住安全底線，是金融業高水平對外開放的應有之義

金融業對外開放可被視爲國家（或地區）綜合運用制度工具與政策手段，放鬆金融機構跨國經營中所面臨的機構設立、外資入股與業務經營等方面的約束，降低非居民參與金融市場投融資活動的門檻，推動本國金融機構與投資者參與國際市場，最終實現該國家（或地區）金融服務要素體系由封閉走向開放的過程，其與匯率形成機制改革與資本項目可兌換一併構成了金融對外開放的完整內涵。

從開放與安全的辯證關係看，一方面，開放伴隨着風險，金融的天然屬性又可能放大開放過程中所面臨的風險。從“引進來”的角度看，外國機構進駐中國市場、外商直接投資中資企業的風險可能體現在多個方面，譬如與中資機構爭奪優質客戶資源並藉助先進優勢技術形成核心行業壟斷，從而降低市場運行效率；因缺乏對國內市場的深入瞭解而制定不合實際的發展戰略，從而不利於企業生存；加大國內企業對外資的“依附”，使國內企業在經營中不斷喪失自主權；切割國內實體經濟生產利潤，擴大國際資本回流，削弱國際收支平衡性；與國外市場聯繫加深，加劇跨境風險傳播可能等。從“走出去”的角度看，日趨複雜的國際環境與動盪變革的世界形勢可能加劇單邊主義、保護主義和霸權主義威脅，使企業面臨更嚴峻的制裁風險。具體到金融領域，風險是金融的天然屬性，金融市場開放爲跨境資金的大進大出創造了條件，在監管不力的情況下將嚴重危害國內經濟、金融的平穩運行；國內金融市場同國外市場的緊密聯結又爲系統性金融風險的孕育及傳染創造了“溫牀”。

另一方面，高水平對外開放應以安全爲前提，實現高水平對外開放又可進一步強化國家安全。“高水平對外開放”題中暗含安全深意，沒有安全作保障，更大範圍、更寬領域、更深層次的高水平對外開放就無從談起。當然，開放並非風險的根源，高水平對外開放所帶來的良性競爭、先進技術、優質理念及與之相伴的監管配套升級反而會進一步強化國內安全。

以安全爲底線，新時代中國金融業對外開放全面提速

黨的十八大以來，按照“宜快不宜慢、宜早不宜遲”的原則，我國以安全爲底線，積極利用兩個市場、兩種資源，對金融業全領域對外開放按下“快進鍵”。通過穩慎安排開放節奏、着力優化開放結構，在保證安全的前提下，實現了開放深度與廣度的雙拓展，形成了參與國際經濟金融競合的新優勢。

適時放寬外資機構准入條件，引導外資機構加速入場

經過多年改革深耕，我國金融業已成長爲全球金融發展格局中最具活力與最富潛力的一員，並做好了同外資機構“百舸爭流”的充足準備。2017年1月，國務院發佈《關於擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，將放寬銀行類金融機構、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構與保險中介機構外資准入限制作爲服務業擴大開放的重點。圍繞此重點，黨的十九大以來，我國持續爲外資機構入場“鬆綁”，採取的措施包括但不限於放寬對外國金融機構的資質審覈，放鬆對營業機構設立類型和財務指標限制，鼓勵境外金融機構參與設立新型金融機構等。在政策的驅動下，截至2021年末，共有來自51個國家和地區的銀行在我國設立分支機構，其中外資銀行的營業性機構總數已達929家。外資保險機構數目爲66家，在華外資保險公司總資產達2萬億元，約佔我國保險公司資產總額的8%。

有序放鬆外資持股比例限制，推動外資充分參與經營

在推動形成全面開放新格局的重大戰略部署下，我國主動把握時點，積極兌現承諾，作出在金融業全領域有序放鬆外資持股比例限制的安排。

在銀行業領域，2017年，原銀監會發布允許外商獨資銀行、中外合資銀行依法投資境內銀行業金融機構的規定並公佈了相應的資質條件。2018年，我國在博鰲亞洲論壇年會上公佈的金融業對外開放時間表明確表示取消銀行和金融資產管理公司的外資持股比例限制。2019年5月，中國銀保監會主席郭樹清在答記者問時進一步表明，擬同時取消單家中資銀行和單家外資銀行對中資商業銀行的持股比例上限。自此，內外資一致原則在銀行業對外開放的政策層面真正得以完全落實。

在保險業領域，金融業對外開放時間表將人身險公司外資持股比例上限提至51%。2019年7月，國務院金融穩定發展委員會發布的“金融業對外開放11條”將該股比限制從51%提高至100%的過渡期由2021年提前至2020年。2020年6月，友邦保險有限公司獲中國銀保監會批覆，通過“分改子”的形式成功設立外資獨資人身保險公司。2021年3月，中國銀保監會發布關於修改《外資保險公司管理條例實施細則》的決定，放鬆對外資保險公司外方股東的數量及類型限制。爲吸引國際優質機構與資源參與我國保險資產管理行業發展，自2022年9月起新實施的《保險資產管理公司管理規定》取消了境外投資者曾面臨的25%的持股比例上限限制，並設置了境內外股東統一適用的股東資質條件。

在證券業領域，金融業對外開放時間表明確提出：一是將證券公司、基金管理公司及期貨公司的外資持股比例上限放鬆至51%，三年後不再設限；二是不再要求合資證券公司境內股東中至少有一家內資證券公司。緊隨其後出臺的《外商投資證券公司管理辦法》規定外資持股比例“應當符合國家關於證券業對外開放的安排”。2018年，瑞銀集團成功增持瑞銀證券股比至51%，使後者成爲我國境內首家外資控股的證券公司。同年12月，證監會再次釋放對外開放利好信號，表示將加快對外資控股金融企業的審批進度。此外，“金融業對外開放11條”將取消外資持股比例的過渡期由三年縮短至兩年。2019年8月，摩根大通成功獲得上投摩根基金管理公司51%的股權，國內首家外資控股的基金管理公司由此誕生。2021年，摩根大通證券隨即成爲我國首家外資獨資證券公司。2023年1月，證監會對覈准設立渣打證券（中國）有限公司進行批覆，意味着我國將迎來首家外資獨資新設證券公司。

合理擴大外資機構業務範圍，逐步實現內外經營一致

在業務經營方面，我國合理降低外資營業性金融機構經營各類業務的資質條件與准入範圍。例如，在銀行業領域，取消外資營業機構不得經營政府債券承銷業務的規定等。在證券業領域，“金融業對外開放11條”指出，允許外資機構獲得銀行間債券市場A類主承銷牌照。在保險業領域，2012年新修訂的《機動車交通事故責任強制保險條例》將外資保險公司納入經營交強險業務的合法主體範圍。2018年4月，我國在金融業對外開放時間表中進一步作出對符合條件的外國投資者放開保險代理業務和保險公估業務、放開保險外資經紀公司經營範圍的決定。

穩步推進金融市場開放進程，構建資金雙向流通管道

在全面開放新格局加速形成之際，我國就擴大化、便利化和規範化內外資金流通推出了多項舉措。

有序引導“非居民”參與國內市場發行。以債券市場爲例，2016—2022年，我國對境外機構境內發行債券的行爲不斷進行系統性指導與規範。在政策推動下，熊貓債的發行量在2016年進入“井噴期”。截至2022年12月1日，熊貓債累計發行382只、規模合計達到6260.40億元，發行主體覆蓋外國政府類機構、國際開發機構、金融機構與境外大型非金融企業等豐富類型，呈現出綠色債券、鄉村振興債券等服務國家重大戰略的多樣創新。從股票融資的角度看，我國明確提出支持符合條件的外商投資企業通過在主板、科創板、創業板及北京證券交易所上市，並按市場化原則爲符合條件的外商投資企業提供優質的金融服務和融資支持。

持續便利投資資金雙向融通。在機制建設方面，爲更好地滿足境外投資者投資國內市場的需求，我國持續放鬆QFII和RQFII的使用限制，並於2020年11月實現二者資格與制度規則的合二爲一。進入2022年，我國出臺《境外機構投資者投資中國債券市場資金管理規定》，標誌着銀行間與交易所債券市場統一對外開放邁出了實質性一步。在場景搭建方面，我國分別於2014年和2016年開通“滬港通”與“深港通”試點，並逐步放寬投資額度與標的範圍限制，爲內地與香港股票市場搭建雙向交流橋樑。圍繞債券市場互聯互通的問題，2017年6月，中國人民銀行發佈《內地與香港債券市場互聯互通合作管理暫行辦法》，“債券通”中投資內地銀行間債券市場的“北向通”率先試營，銀行間市場的對外開放更進一步。2021年9月，投資香港債券市場的制度性安排“南向通”上線。另一方面，爲推動我國金融市場與國際方面深度接軌，2019年6月，“滬倫通”正式“通航”，對夯實中英合作伙伴關係、推動上海國際金融中心建設具有重要意義。

服務支撐國家重大發展戰略，積極融入海外市場格局

自2015年來，中資金融機構主動把握“一帶一路”倡議帶來的重大開放機遇，以沿線國家爲依託，積極擴大海外佈局。截至2020年末，已有29個“一帶一路”沿線國家迎來11家中資銀行的80家一級分支機構。在保險業領域，2020年7月，中國“一帶一路”再保險共同體成立，切實擴大保險服務出口，助力實體企業海外經營。在粵港澳大灣區建設方面，產品互認、資金互通、市場互聯及人才互動已成爲三地金融合作的有效路徑。2023年2月，證監會發布《境內企業境外發行證券和上市管理試行辦法》，穩妥引導國內企業融入全球化發展格局。

金融業對外開放切實做到與安全並重，但仍存在問題

完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建以國內大循環爲主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必須堅持高水平對外開放。客觀來看，經過多年的積累和沉澱，目前我國金融業對外開放政策力度前所未有且成效頗爲顯著，已初步形成全方位、多層次、寬領域的開放格局，然而與高水平的要求相比仍存在一定差距，其中的一些問題值得注意。

一方面，從金融業對外開放進程看，可以認爲，我國的對外開放是漸進有序、穩慎有度的安全開放。20世紀80年代部分拉美國家的失敗教訓表明，金融業對外開放不可一蹴而就、一放到底，而應符合國情、漸進推動；不需“走得快”，而要“走得穩”。在黨的領導下，我國金融業對外開放工作始終堅持以基本國情爲出發點，以人民羣衆的需要爲依據，以經濟發展規律爲遵循，以服務實體經濟建設爲己任，以“以我爲主、循序漸進”爲策略，與行業和市場、整體和區域發展狀況相適應，與金融體制改革步速相協調，與金融監管完善相促進，將“防風險、守安全”放在首要位置，逐步放寬外資金融機構在機構設立、持股比例和業務經營等方面的限制，穩步構建以“通道式”開放爲特徵的金融市場開放模式，有序引導國內市場主體走向海外，着力推進制度型開放探索，在日趨複雜的國際形勢下形成了一條先易後難、以點帶面、由表及裡、自淺入深的安全開放之路。

另一方面，從金融業對外開放現狀看，可以認爲，我國已實現的對外開放仍與我國經濟發展地位不甚相符，是與高水平還有差距的開放。具體而言有以下兩個方面。

其一，我國在金融機構經營方面已基本實現政策上的全放開，但在實踐中仍大有可爲。近年來，伴隨着銀行業、保險業與證券業中各類經營機構外資持股比例限制的相繼取消，外資金融機構在政策層面基本獲得了與中資機構一致的國民待遇。然而從現實情況看，我國金融業所實現的開放水平與政策預期仍有差距：一是外資金融機構“進場”較遲緩、經營偏保守、本土化不足。以銀行業爲例，儘管外資營業性機構總資產逐年上升，但在行業中佔比仍相對低下，近年來甚至不及2%水平，與同等收入水平國家相比處於落後水平。外資保險機構與證券機構在我國市場的發展同樣遲緩，難以推動行業形成規模競爭。造成這些現狀的原因既與外資機構業務集中度高、本土資源少、人員流失重等自身劣勢相關，也與政策環境有關，即我國長期保留着對外資機構進入及經營的一些限制，儘管當前政策幾近完全放開，但市場仍需要反應期、適應期與動作期。當然，本土金融機構治理結構欠科學、市場創新機制欠靈活、行業整體發育欠成熟都是造成我國金融業對外開放相對遲緩的深層原因，並進而導致我國開放政策制定不得不側重安全、偏於保護。二是受機構自身發展水平相對有限、國際經營戰略謀劃不足、經營理念偏於謹慎，以及國外市場準入條件較高、國際經營規則難以適應等多方面因素的影響，本土金融機構“走出去”的步伐相對保守，未來須就跨國經營中如何平衡收益與風險、適應規則與挑戰作出長遠規劃，探索構建境外可持續經營的合理路徑。

其二，我國資本市場開放水平相對有限，子市場開放程度參差不一。從投資者的角度看，目前我國已基本形成結算代理直接入市、合格機構投資者制度與多種互聯互通機制相結合的資本市場對外開放模式，但對可參與主體、可交易市場、可投資標的仍有所限制。從融資者的角度看，我國的銀行間市場與交易所市場的二元分割結構制約了債券市場開放的平衡性，A股市場對於外資機構來說仍有較高的進入門檻。總體而言，由於人民幣國際化尚未實現、資本市場制度建設尚不健全、開放風險仍待細緻評估，這就導致我國資本市場完全開放註定是一個長期化、漸進化的過程。

構建更高水平金融業安全開放格局，補齊短板是關鍵

當前，全球格局正面臨着百年未有之大變局，黨的二十大報告指出，必須堅定不移地擴大開放。中國經濟實現高質量發展必須在更加開放的條件下進行。金融業肩負着服務實體經濟的重要使命，構建高水平的開放型金融體系可使我國與世界共增益，對於加速資源要素充分涌流、暢通國內國外經濟循環、推動國內改革進度、激發全球經濟活力、重塑金融治理格局、維護世界和平與穩定具有重要戰略意義，必須統籌謀劃更高水平的安全對外開放格局。

堅持和全面加強黨的領導，使其貫穿金融業對外開放各方面全過程。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵和最大優勢。堅持黨對金融業對外開放工作的領導，既是堅持黨對一切工作的領導的應有之義，更是安全推進金融業高水平對外開放的根本保證。必須繼續發揮黨在領導金融業對外開放工作中統全局、把方向的核心關鍵作用，推動金融業高水平開放行穩致遠。

聚焦高水平開放制度建設，夯實安全開放“軟設施”基礎。黨的二十大報告提出，要推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，這爲我國金融業穩妥推進對外開放工作提供了重要指引。事實證明，只有在國際規則、規範與標準制定中掌握主導權，纔有可能使國際市場運行環境更公正、更符合我國國情；使國際市場交易成本更低廉，更好地維護髮展中國家權益。要做到這一點，須以練好“內功”爲前提。在推動內部改革的過程中，一方面，決策機構應着眼於增進金融法律的完備性與系統性，推動會計標準、反洗錢規則同國際規則相接軌，引導信用體系與消費者保護機制逐步健全，加大對社會公衆的金融知識教育宣傳力度，從而幫助“走出去”的金融機構能更好地融入海外環境，“引進來”的金融機構與產品能更好地服務於國內需求。另一方面，金融機構應從戰略、管理、產品和業務等多個維度打造核心競爭力，以應對“引進來”的競爭挑戰、做好“走出去”的前期準備。

升級服務型金融基礎“硬設施”，提高金融業對外開放效率上限。金融基礎硬設施是順利推進金融業高水平對外開放的底層保障。習近平總書記在十九屆中央政治局第十三次集體學習時強調：“要加快金融市場基礎設施建設，穩步推進金融業關鍵信息基礎設施國產化。”目前，我國已經基本形成功能齊全、運行穩健的金融基礎設施體系，然而在體系監管、運行的獨立性與穩健性、同國際的銜接水平及專業人才培育等方面仍有短板，須進一步完善對各類金融基礎硬設施的監督管理，紮實推進建設獨立的支付體系與清算結算體系，推動國內證券交易系統、金融資產登記託管系統與國際互聯，強化前沿科技在金融基礎設施運行中的應用，加快設計應急處理與災難備份機制等。

提高金融監管能力與水平，築牢對外開放“安全網”。金融業對外開放的持續深入對監管的專業性、有效性和協調性提出了更高要求。應繼續加強金融監管制度建設，加快佈局境內機構的統一監管，積極探索跨境合作監管模式，建立分工明確、職責清晰的開放型事務監管體系，健全宏觀審慎與微觀監管相協調的監管框架，充分運用現代科技手段爲金融監管提質增效，切實防範開放過程中可能引發的系統性金融風險。

作者：王文匯，單位：中國社會科學評價研究院