多維TW／《臺灣關係法》40年　臺美煙花絢爛的背後

文／萬敏婉　圖／本報資料照／路透社

美國對臺灣的持續成功與安全有着深遠且持久的利益，此乃深植於我們對共享的核心價值及民主承諾之中。

2019年3月19日，美國在臺協會（AIT）處長酈英傑（Brent Christensen）首度走入外交部位於凱達格蘭大道上的官署，與外交部長吳釗燮召開聯合記者會，宣佈臺美將建立新的對話機制「印太民主治理諮商」，象徵臺美關係再向前邁進一步。

酈英傑於演說中指出，今年是《臺灣關係法》40週年，強調「《臺灣關係法》這項美國法律，不但爲美臺關係提供了框架，也使我們雙方得以發展緊密又長久的夥伴關係」，因此在2019年，美方將用一整年時間，舉行一系列活動。其中，臺美共享的民主價值，正是把雙方連結在一起的最重要思想體系。

掩飾「拋棄盟友」的遮羞布

酈英傑這段話中，清楚點出臺灣關係法的幾個本質，第一，這是一個美國的國內法律，第二，臺美關係從來不是邦交，而是這個由美國國內法所提供的「框架」。第三，臺灣關係法所隱含的臺美「連結」，在於民主價值這一個看不見、摸不着，需要時可被使用，不需要時又可被棄置一旁的意識形態。

儘管如此，對不少臺灣人來說，看到這部法案，總有心理上的滿足感，似乎這樣一套法律就可說明，臺美雖無邦交，但美國老大哥爲了照顧臺灣，特別訂立法律來「保護」臺美關係，法案也成爲臺美友好的最佳實證。

然而，若仔細檢驗其立法過程，不難發現，這個讓臺灣人視爲臺美友誼堅如磐石的法案，當年其實是在美臺斷交背景下，透過一份事後補訂的法案，讓美國能夠有塊以「維護及促進臺灣人民人權」爲名的遮羞布，掩蓋美國爲自身利益、拋棄盟友的現實。

40年前的1978年12月15日，當時的美國在經歷了1971年季辛吉（Henry Kissinger）「密訪」北京、1972年前總統尼克森（Richard Nixon）「明訪」中國大陸並簽署《上海公報》，表明雙方同意擱置臺灣問題，開啓建交可能；以及1973年雙方互設辦事處，甚至是1975年前總統福特再次出訪中國大陸確立雙方建交意願後，終於在前總統卡特（Jimmy Carter）手中，與北京正式簽下建交公報，雙方於1979年的1月1日開展正式外交關係。

消息傳至臺灣，激起民衆強烈反彈，不但包圍美國使館，連時任美國副國務卿的克里斯多福（Warren Christopher），於1978年12月27日抵達臺北松山機場，計劃與蔣經國政府進行斷交後談判，則是剛下機就遭時任外交部次長的錢復以「美國不僅破壞中美友誼，也破壞西太平洋和平」當面痛斥，克里斯多福的車隊在離開松山機場路上更慘遭憤怒抗議羣衆丟雞蛋、油漆攻擊，場面幾乎失控。克里斯多福一度要求原機返美，最後雖然勉強停留了兩天，但該場斷交談判最後仍失敗收場。

其後，時任外交部政務次長的楊西昆赴美展開長達兩個多月的談判斡旋，終於讓美國國會在1979年3月28與29日，也就是美國與中國大陸建立正式外交關係後近三個月，由參衆兩院通過這份以「協助維持西太平洋之和平、安全與穩定，並授權繼續維持美國人民與在臺灣人民間之商業、文化及其他關係」爲立法目的的《臺灣關係法》。並在當年4月10日由卡特簽署通過，同時追溯至當年1月1日起生效。

法案運作 全依美國所需

儘管不可否認，《臺灣關係法》中明白寫出的「提供防禦性武器給臺灣人民」條文，讓臺美軍售能透過美國國內法所提供的法源，多年來持續運用，從而讓臺美政治人物，都能借由「美國賣武器給臺灣」的行爲，與「美國也有可能保衛臺灣」建立印象連結。儘管這種連結實際上僅是一戳就破的泡沫，但在泡沫尚未實際接觸外力前，都可作爲政治人物藉以宣傳的美妙願景。

平心而論，即便沒有臺灣關係法，美國仍可對臺軍售，反之，即便法源存在，也不代表美國「必須」軍售臺灣。畢竟這段條文只是讓臺美軍售更具法律正當性，而不是對軍售行爲訂立許可性規範。也因此，即便有着法源依據，美國也可根據自身需求與利益判斷，來決定是否對臺軍售。

例如前總統馬英九上臺後，兩岸關係逐步走向更緊密結合，2010年起雙方更就《兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）簽署第一次協議，並在隔年成立「兩岸經濟合作委員會」就雙方後續貨品貿易、服務貿易、投資保障及爭端解決機制展開協商。在此情勢下，美國從2012年起，國防部與國務院官員便曾兩度缺席主要討論臺美軍售議題的「臺美國防工業會議」，2014年美國國防部還刪除已批准的臺灣F-16A/B型戰機升級案，變相地單方面暫停對臺軍售。直到2014年3月，太陽花學運發生，學生佔領立法院，並迫使已獲通過的《服貿協議》被無限期推遲後，臺美軍售纔在2015年獲得恢復。

衡酌形勢 智取生存空間

但另一方面，若要說《臺灣關係法》只是個單方面對美國有利的國內法，也不盡公允。該法案至少白紙黑字地寫明「任何企圖以非和平方式來決定臺灣前途之舉——包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視爲對西太平洋地區和平及安定的威脅，而爲美國所嚴重關切」，另外，法案更指稱美國的政策包含要「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動」。

儘管條文中所謂的「美國嚴重關切」，以及美國要維持能力「抵抗任何高壓手段危及臺灣人民安全行動」等描述，究其細節，相對空泛且充滿了擴充或是限縮的解釋空間，但如此描述所反映的現實是，臺美之間確實存在某程度的共同利益，而這個共同利益與兩岸關係有一定的連動，也因此讓臺灣有可能在維持或維護臺美共同利益的情況下，向美方多討要一些「照顧」或「保護」。另一方面，也因爲這種臺美利益與兩岸關係情況的連動，讓臺灣得以藉由臺美交往程度的保守或激進，反過來向北京尋求相應補貼。

換句話說，中美兩強如今因中國大陸的崛起，雙方必然存在着結構性矛盾之際，對美國來說，臺灣在中美間的「作用」就會被凸顯出來。因此，在中美間競爭與合作必然同時存在的國際格局下，就逐步出現了呼籲臺美高層互訪的《臺灣旅行法》、臺美軍售定期化的《亞洲再保證倡議法案》，甚至是近期美國議員公開呼籲美國副總統或是閣員訪臺、美國第一屆「印太地區保衛宗教自由公民社會對話」在臺北舉行，甚至AIT更首度聯合日本臺灣交流協會，與外交部在3月26日至28日於臺北共同舉辦以打擊貪瀆爲主題的2019年「全球合作暨訓練架構」（GCTF）。

各式臺美聯合活動與合作陸續推出，確實彰顯出雙方友好現狀，就如同滿天耀眼的煙花，讓人目不暇給，拍掌叫好。然而臺美友誼煙火之所以能被燃放，仰賴的是背後中美結構性矛盾大格局。同時，這樣的格局卻也產生臺美關係拉近時，勢必損及兩岸的後遺症。因此，若沒能掌握好臺美的距離，莽撞行事，一旦造成兩岸關係破裂且難以修補，對臺灣反而更爲不利。

在當前中美大局未轉向調整前，或許臺美的友好煙火還能持續燃放，臺灣也有機會藉此爭取到更多利益，但要如何掌握好那個「度」，讓煙花的美景能常留心中，而不是隻剩滿地炮竹殘渣，猶是對執政者智慧的考驗。