佛山居住人口首破1000萬 廣深實際管理人口均超2000萬 哪些城市人口數被低估？

（原標題：佛山居住人口首破1000萬，廣深實際管理人口均超2000萬，哪些城市人口數被低估？）

近日，廣東佛山市政府召開的全市新市民服務管理工作會議透露，截至今年10月30日，全市新市民登記已超547萬人，超過戶籍人口將近100萬。

佛山市政府網站的佛山簡介則顯示，2019年，全市戶籍人口爲466萬。這也意味着，戶籍人口和新市民相加爲1013萬人，突破了千萬。

而佛山統計公報的數據顯示，2019年，全市常住人口爲816萬。二者之間約200萬的差距，不大可能是因爲短短不到一年的時間內佛山人口暴增，而是統計口徑的不同。

這一差值不止存在於佛山，據21世紀經濟報道記者梳理，至少包括廣州、深圳、杭州等在內的城市都曾披露過實際管理人口數據，遠高於常住人口數百萬。這一方面反映出，這些地方的人口集聚能力，可能超出了統計局公佈的常住人口數據，另一方面，這也對大城市的公共資源配置提出了更高的挑戰。

哪些城市人口被低估？

根據國家統計局的說明，常住人口爲國際上進行人口普查和人口調查時常用的統計口徑，判斷常住人口的時間標準爲半年。

不難看出，半年稱得上一個較爲嚴格的口徑。而現有人口既包括長期居住的人口，也包含短期居住、停留的人口，其適用範圍主要是消費、衛生、治安等領域的工作，如水電煤的供應，餐飲及食品供應，菜籃子工程建設，交通、醫療、商業、旅遊等服務設施的建設和佈局等。現有人口一般也稱作“實際管理人口”。

從維持城市日常有序運轉而言，相比於常住人口，實際管理人口更影響日常服務供給，譬如蔬菜供應、醫療物資調配等，在今年的疫情之下，這些看似日常的問題卻一度遭遇較大考驗。

也正是在疫情的背景下，一些城市披露了實際管理人口數據。其中，今年2月，杭州一位市領導透露稱，年前杭州實際管理人口1600萬。

深圳一位副市長在5月的採訪中表示，人口流動是一大難點，深圳實際管理人口約2200萬，在3月初回流了1300萬人左右。

《人民日報海外版》5月的一篇報道指出，成都是一個實際管理人口達2100多萬的大都市。

6月，廣州政府工作報告開篇即介紹，年初以來，新冠肺炎疫情席捲全球，作爲實際管理服務人口超過2200萬、流動人口超過1000萬的超大城市，廣州經受了疫情帶來的嚴峻考驗。

根據幾地統計局披露的數據，2019年，杭州、深圳、成都和廣州的常住人口分別爲1036萬、1343.88萬、1658.1萬和1530.59萬，與各自的實際管理人口分別有564萬、856萬、442萬及670萬的差距。

這一現象遠不止存在於杭州、深圳、成都、廣州以及佛山這幾個城市。

不久前，百度慧眼-北規院規劃大數據聯合實驗室發佈了一項研究，利用百度地圖慧眼大數據，對2019年全國範圍內城市的穩定居住人口規模（3個月口徑）排名、日均實際服務管理人口排名與傳統統計口徑的常住人口（半年以上口徑）排名進行了比較。

（數據來源：百度慧眼-北規院規劃大數據聯合實驗室）

其中，從日均實際服務管理人口規模來看，北京和上海均達到3000萬以上量級；2000萬以上量級的城市包括廣州、重慶、深圳和成都；1000萬以上量級的城市則包括蘇州、東莞、杭州、武漢、鄭州、西安和天津。

再結合上述幾項排名的差值來看，相比於統計局發佈的常住人口排名，蘇州、杭州和東莞在3個月穩定居住和日均實際服務管理人口兩項排名中進步最大，尤其是東莞，2019年常住人口僅爲846萬，排名第31，但在後兩項排名均躍居至第8名。

值得注意的是，根據2019年11月的數據，大城市日均實際服務管理人口中，3個月口徑穩定居住人口的佔比普遍在90%左右，短期訪客的佔比僅約爲10%。

公共資源配置挑戰

在一些領域，各地是按照戶籍人口配置公共資源，譬如教育、醫療等，外來人口並不能在一些城市完全享受到這部分的公共服務，但有些地方已經在提出將公共資源逐漸擴展至按照常住人口來配置。

今年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》，其中就提出，完善居住證制度，鼓勵根據實際擴大公共服務範圍、提高服務標準，穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋。

中國(深圳)綜合開發研究院公共政策與政府績效評估研究中心主任王梅指出，自特區成立之初，深圳實際上對戶籍問題就是比較淡化的，譬如在在子女教育等方面，深圳比較強調推行基本公共服務的均等化，這些爲勞動力的流動創造了良好的制度環境。

2019年，深圳教育局相關人士曾介紹，全市有65%以上的義務教育學位是提供給非深戶籍子弟，解決了全國最大移民城市隨遷子女的就讀需要。

但從上述諸多城市的實際管理人口大幅超出常住人口的情形來看，某些公共資源，不止要按照常住人口來配置，還有必要擴展至按照實際管理人口來配置，譬如地鐵、公園、醫療資源等。

在人口流動頻繁的當下，設想一種情形，某公司的總部位於北京，分公司則遍佈全國各地，每年的新職員都需要前往總部所在地培訓、輪崗三個月。在統計口徑中，這部分羣體算不上北京的常住人口，可能對基礎教育、養老等與長期居住特徵掛鉤的服務並無需求，但必然會佔用當地的交通、商業乃至醫療資源等。

恰如前述國家統計局的口徑解釋，現有人口（實際管理人口）適用範圍主要是消費、衛生、治安等領域的工作。尤其是醫療衛生資源的配置，其重要性在疫情大考下尤其突顯。但目前各地的醫療資源統計中，大多是按照常住人口作爲口徑，這也意味着，一些地方實際的人均醫療資源可能比數據披露的更爲短缺。

《廣州市國土空間總體規劃(2018-2035年)》就曾提出，到2035年，廣州將建成國際大都市，常住人口規模在2000萬人左右，按照2500萬左右管理服務人口進行基礎設施和公共服務設施配置。

不止是像北京、廣州這樣的國家中心城市面臨着公共資源配置的挑戰，再以人口可能被大幅低估的東莞爲例，大量人口分佈在下轄鎮，有的鎮實際管理人口甚至可能超過人口流出地區的地級市，然而，因爲行政等級的約束，鎮設立三甲醫院需要經過嚴格的行政審批。

今年5月，《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確提出，要建立健全統一開放的要素市場，推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變。

中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵曾撰文指出，公共服務設施的建設，未來可能要更多尊重市場化規律，使得公共資源的建設和投入，可以爲更多管理的人口服務。這裡要實行的是雪中送炭，而不是對高等級城市的錦上添花。