京華城違法弊案／分區管制vs.發展許可

京華城違法弊案引發社會龐大爭議，關鍵問題之一是北市府可否根據都市計劃法第廿四條，在土地權利關係人自行擬定或變更細部計劃的情況下，突破相關法令規範，另外再給予廿％的高額容積。此舉涉及了都市計劃土地使用管制的不同制度，值得討論。

臺灣都市土地所採行的制度乃是美國紐約市於一九一六年所創設，這也是目前絕大多數歐美國家所採行的土地使用分區管制制度，即在法律明文規定下，分區採取公平一致的管制標準。惟此制也曾遭批評，其中最主要的乃是其僵硬性。爲解決這個問題，許多彈性的使用設計被提出，其一是實施於英國的發展許可制，即政府可根據不同個案的申請使用內容而有不同的裁量處分。我國於一九八三年嘗試引入發展許可制，運用於山坡地開發，後來則主要使用於區域計劃法所管轄的非都市土地。

惟英國發展許可制並非僅是單純的技術性操作，更是涉及深層的政治及法律文化背景。根據Philip Booth闡述，英國發展許可制之起源並非是來自於規畫系統本身，而是與外在的政治、法律文化有相當大的關聯性。此背景因素大抵來自於兩個部分，一爲英國的法律體系，另一則爲地方政府的自主性傳統。衆所皆知，英國習慣法法律體系與歐洲大陸羅馬法明顯不同，法官的判決並非純然受限於一些相同的原則，仍可根據個案特殊狀況給予不一樣考量。

隨着時代變遷及社會複雜程度的增加，透過英國國會來予以立法的情況愈來愈多；但由法官來立法的習慣法傳統並未因此消逝，它反而成爲英國法律體系中的一大特點。特別值得注意的是，在十九世紀時，這項法律決策傳統被轉移至行政決策系統，特別是在於地方政府的層級。因此，地方政府的決策模式不僅來自於法律條文的規範，它同時也接受了彈性裁量原則，在此情況下，依不同個案特性而有不同決定的個案決策途徑，就成爲地方政府行政上的特點。

其實英國在一九○九年制訂了住宅及城市規畫法時，本來也是要實施土地使用分區管制制度，但當時卻出現一個嚴重問題，即規畫架構的公佈及此規畫架構後來必須被中央政府所覈准，二者之間出現了嚴重的時間落差，由於尚未被覈准，使得開發商皆裹足不前，不願意提出興建計劃，因爲，倘若所興建之建築物與後來中央政府所覈准內容不一致，那麼該建築物就必須拆除，這使得開發商面臨相當高的風險。

爲了解決這個問題，地方政府與開發商之間達成協議，即凡是取得地方政府發展許可的開發案，縱然其與未來中央政府所覈准的規畫架構不一致，也不會被拆除。這樣的發展許可制度在一九二一年開始施行，並且受到了普遍歡迎。雖然上述的設計僅是權宜設計（或可稱之爲臨時性的發展管制），但是它代表的意涵卻是與一九○九年的法案截然不同，並且由此把規畫管制體系帶回了過往的行政裁量決策體系。

上述歷史背景的爬梳相當重要，即發展許可制乃是建構於英國特有的法律體系及地方政府行政自主的政治傳統，因此，無此歷史背景的臺灣，都市土地長年來又採土地使用分區管制制度時，貿然擴大都市計劃法第廿四條的解釋空間，不僅違法，恐也是不宜的。