李永然、陳贈吉／國土計劃須兼顧宗教自由保障
▲我國欠缺針對宗教團體的土地使用規範，間接限制了人民的宗教自由。（圖／記者李毓康攝）
我國向來的土地使用管制，原有「都市土地」與「非都市土地」之分，而分別適用《都市計劃法》與《區域計劃法》。現行《都市計劃法》在第33條至第38條，分別規定「都市計劃」的8種土地使用分區，而《區域計劃法施行細則》第11條，則是規定「非都市計劃區」的11種使用地。然而，在上述條文當中，並沒有「宗教區」或「宗教用地」的明文規定，導致宗教團體向來只能借用其他使用分區或使用地，或是向主管機關依法申請變更爲「宗教專用區」或「特定目的事業用地」，才能興建宗教建築物，從事宗教活動。
因爲上述問題，過去曾經發生一些宗教團體因不諳法令，遭到不肖業者誆騙可協助辦理用地變更，收取鉅額費用後，卻未辦理用地變更即逕自施工興建，導致宗教建築物變成違建，引發法律糾紛的案例。我國對於土地使用管制的規定，針對宗教團體的土地使用有所欠缺，造成間接限制人民受《憲法》第13條所保障的宗教自由。
民國104年12月18日立法院三讀通過《國土計劃法》，行政院訂於105年5月1日起開始施行，《國土計劃法》成爲我國國土規劃的根本大法。依據《國土計劃法》第20條規定，未來的國土功能分區分爲：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。爲了讓地方主管機關製作國土功能分區圖及編定適當使用地有所依循，內政部依據《國土計劃法》第22條第3項規定擬訂《國土功能分區圖繪製作業辦法》草案。該草案第6條第20款規定的使用地編定包含宗教用地，且草案第7條第1項第20款也規定「既有合法宗教設施，得編定爲宗教用地」；易言之，在《國土功能分區圖繪製作業辦法》草案中，直接將宗教用地明文規定爲使用地編定的類別之一，相較於前述未明文規定的現行法令，內政部所擬定的《國土功能分區圖繪製作業辦法》草案對於《憲法》第13條宗教自由的保障，值得肯定！
不過，《國土功能分區圖繪製作業辦法》草案第7條第1項第20款所稱「既有合法的宗教設施」，是指該宗教設施原本就位於合法的使用分區或使用地？還是指該宗教設施必須爲領有使用執照的合法建築？抑或必須兩者兼備？單從草案條文無從知悉；倘若宗教設施不符合既有合法的要件，似乎無法依據該條規定編訂爲宗教用地。但依據《國土計劃法》第32條規定，若區域計劃實施前或原合法的建築物，與主管機關擬定的土地使用管制內容不符時，雖然可以繼續合法使用或改爲妨礙目的較輕的使用，但是除了修繕外，不得增建或改建；倘若主管機關認爲有必要，還可以命令變更使用或遷移，並且補償因此所發生的損害。
因此，倘若現有的宗教設施所坐落的土地，無法依據上述《國土功能分區圖繪製作業辦法》草案第7條第1項第20款規定編定爲宗教用地，而是編訂爲其他使用地類別，則可能面臨主管機關命令變更使用或遷移；縱非如此，也只能針對宗教設施進行修繕，而無法改建，最終恐將面臨遭到拆除的命運。此種結果，無異於限制該宗教設施的使用，反而有侵害人民宗教自由的疑慮。
由於《憲法》第13條的宗教自由，是人民受《憲法》保障的基本權之一，因此國家在制定相關法令規定，也要留意對於人民宗教自由權利的保障。立法院日前通過的《財團法人法》，在第75條規定「宗教財團法人另以法律定之」，目的也是爲了確保宗教財團法人的宗教自由。而內政部所擬定的《國土功能分區圖繪製作業辦法》草案中，明文規定宗教用地，可以說是我國對於宗教自由保障的一大進展；但由於編定宗教用地的構成要件規定仍未臻明確，未來恐將影響人民永續使用既有宗教設施的問題，有失國家保障人民宗教自由的美意。
筆者呼籲內政部未來在研擬《國土計劃法》相關子法時，應兼顧人民宗教自由的保障，並且讓上述《國土功能分區圖繪製作業辦法》草案規定更加完善。此外，既然《國土計劃法》相關子法中已經增加宗教用地規定，也期盼內政部能夠在《都市計劃法》中，比照《國土計劃法》增訂宗教區的明文規定，讓宗教團體受《憲法》第13條宗教自由的保障能更臻完備。
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●李永然（上），永然聯合法律事務所所長、永然兩岸法律事務中心創辦人、中華人權協會名譽理事長；陳贈吉（下），永然聯合法律事務所執業律師。以上言論不代表本公司立場。