劉明康:目前中國銀行業面對大而不能倒問題

[導讀]中國銀監會主席劉明康接受財新專訪,對未來的銀行金融機構全新監管框架提出新構想。

對話人:劉明康 中國銀監會主席

凌華薇 財新傳媒副主編

巴塞爾銀行監管委員會(Basel Committee on Banking Supervision)即將公佈巴塞爾協議III細則,按照既定的計劃,中國相應的銀行業資本監管新方案亦將制定完畢。中國銀行業監管是迎來 “七年之癢”?還是 “二次革新”?

如果說銀監會的成立以來初步確立了中國銀行業專業化監管的大方向,現在的銀監會則希望在此基礎上,與國際標準看齊,根據中國的實踐,全面建立以資本管理核心風險約束長效機制

值此關鍵時刻,中國銀監會主席劉明康接受財新專訪,對未來的銀行業金融機構全新監管框架提出新構想。

財新:此次國際金融監管改革對中國銀行業的主要影響在哪裡?銀監會針對中國的國情做出了一些調整,也引來一些疑惑。能否解釋爲何要做這些調整?比如,動態資本、動態撥備、槓桿率、流動性成爲2010年銀監會工具箱中的新增的四項監管工具,請你談一談這四大工具推出的考量。

劉明康:總體來看,國際銀行資本監管制度改革對國內銀行的短期影響有限,但長期影響值得關注。

之所以說短期影響有限,是因爲中國銀行業發展長期堅持“資本質量與資本數量並重”的資本監管原則,成功應對此次國際金融危機,凸顯了國內商業銀行堅守傳統業務模式的價值。國內銀行的定量影響測算結果表明,實施新的國際監管標準對國內銀行影響很小,目前中國大型銀行的資本充足率、槓桿率和流動性指標都高於國際同業平均水平。

但長期來看,按照新的國際監管標準,國內銀行體系滿足資本需求、增加流動性的壓力將更大,籌集資金需統籌規劃,並有可能會引起信貸總量的適度減少。作爲維護中國經濟和社會穩定發展的中堅力量,中國的商業銀行必須保持長期安全穩健運營。爲實現促進經濟發展和維護社會穩定的雙重目標,中國銀行業須建立以資本管理爲核心的風險約束長效機制。

在構建具有中國特色的全面風險監管框架過程中,銀監會始終堅持“統籌兼顧、因地制宜,有序實施”的基本原則,對新增的動態資本、動態撥備、槓桿率、流動性等四大監管工具,我們既要與國際金融監管改革的方向保持一致,又要堅持銀監會成立以來所積累的有中國特色的實踐經驗,結合國情和中國銀行業現狀,對巴塞爾委員會提出的各項標準進行認真測算和實證研究,爲制定國內具體的資本監管制度做好準備工作。在此基礎上,結合一些行之有效的簡單、靈活的監管工具和結構性措施,並充分聽取國內銀行對銀行監管改革的意見。年底巴塞爾委員會公佈資本監管改革最終方案後,銀監會將適時出臺我國商業銀行資本監管的總體框架和路線圖。

財新:資本充足率的監管,從無效到有效乃至層層加碼,是銀監會成立以來十分顯著的一個變化,成就卓越,但也引來一些疑問,認爲中國銀行業的資產狀況和西方銀行業有所不同,執行比他們更嚴格的資本充足率要求是否合理等,你如何迴應?未來銀監會是否會根據銀行的風險敞口情況,有差別地提高資本充足率?

劉明康:近年來,銀監會立足中國銀行業金融機構的實際情況,根據國內外資本監管形勢和國際監管規則的演進,不斷強化資本監管,使得商業銀行資本充足水平和風險抵禦能力進一步提升。

根據國際上新的監管動向,我們於2010年年初提高了商業銀行資本監管的標準,要求大型銀行資本充足率要達到11.5%、中小銀行要達到10%。這一標準並沒有高於國際銀行業和中國銀行業的實際水平,而是不能後退的底線。即使在金融危機最嚴重的2008年,世界前50家大銀行的平均資本充足率仍在11.86%以上。況且危機後提高銀行資本監管標準已成爲國際共識,英國、新加坡及香港等國家和地區已將資本充足率標準提高至12%-16%。未來考慮到逆週期資本管理需要以及大型銀行的系統重要性特徵,有必要適度提高對大型銀行的資本監管要求。

財新:你如何評價“巴塞爾協議Ⅲ”?銀監會全程參與了此次國際金融監管標準的重新制定,你能介紹一下主要進程,以及當中遇到的困難嗎?

劉明康:2009年以來,按照二十國集團領導人峰會(G20 summit)確定的改革目標,在巴塞爾委員會(BCBS)的主導下,資本監管改革取得了重大進展,主要成果反映在巴塞爾委員會2009年7月份發佈的《強化新資本協議框架的建議》、2009年12月發佈的《增強銀行體系穩健性》(徵求意見稿),以及2010年7月26日和9月12日中央銀行行長和監管當局負責人(GHOS)會議 就資本監管改革的一系列關鍵問題所達成的共識,雖然被部分媒體稱爲第三版的巴塞爾資本協議(Basel III),實際上是國際金融監管改革的一攬子新安排。

我們應該歷史地、整體地去理解和把握銀行資本監管乃至風險監管制度的演進過程。所謂 “Basel III”和Basel I、Basel II其實是一脈相承的,不應孤立地看待。Basel I(即1988年資本協議)是一個里程碑,建立了全球統一的資本充足率監管框架,確立了資本約束的基本理念;Basel II(即新資本協議)對風險加權方法進行了改進,密切了資本監管與銀行風險管理之間的關係,但本輪危機證明還存在一些缺陷。這一輪國際金融監管改革進一步豐富和發展了資本監管的內涵,堅持資本質量和資本數量並重、風險資本比例和簡單槓杆率並行、微觀審慎和宏觀審慎兼顧等原則,第一次在全球範圍內建立了流動性監管的量化標準。可以看出,這是一個風險監管理念逐步深化的進程。

作爲金融穩定理事會和巴塞爾委員會的正式成員,中國銀監會全面參與了本輪資本監管規則改革工作,積極反映我國銀行業監管實踐,主動維護國內銀行業核心利益。銀監會不僅通過參加GHOS、BCBS會議提出政策層面的建議,而且在資本定義、槓桿率、反週期資本監管、交易賬戶等項目組中分享中國銀行業監管的良好做法,參與技術問題討論和相關文件的起草。此外,銀監會還參加了巴塞爾委員會組織的自下而上的定量影響測算以及自上而下的監管標準校準。我本人曾先後三次致信巴塞爾委員會主席,闡述中國對此次金融監管改革所涉及的資本定義、反週期超額資本、流動性監管、資本充足率監管標準和過渡期安排等重大問題的觀點,得到了部分成員國的呼應,部分建議也已反映到巴塞爾委員會發布的相關文件中。

在參與此次改革的過程中,銀監會堅持國際金融監管應高標準、嚴要求,提出要對金融危機的教訓進行深刻反思,推進全面改革,得到衆多發展中國家的響應。此次國際金融監管改革的總體方向是正確的,但作爲一個國際標準,在其制定過程中不可避免地存在一些妥協,未來在各國能否得到有效實施也存在不確定性。

財新:系統重要性機構的監管成爲這次金融危機後討論的熱點。在中國應如何界定系統性重要機構,又如何對“大而不倒”的機構實施有效的監管?

劉明康:本次金融危機在很大程度上是一場大型金融機構的危機。根據二十國集團領導人匹茲堡峰會(G20)建議,金融穩定理事會(FSB)提出了“降低大型複雜金融機構的道德風險”的工作方案,計劃於2010年10月提出整體解決方案,提交給G20領導人第四次峰會討論。

目前,各方形成的一個廣泛共識是,“大而不能倒”是一個極爲複雜的問題,解決該問題需要建立起事前和事後的一整套措施。金融穩定理事會提出了“有限制的自由裁量權”(constrained discretion)的原則,允許各國監管當局根據對單家銀行的可處置性(resolvability)的評估調整基於指標計算的附加資本要求,並且將出臺解決系統重要性銀行道德風險的一攬子監管方案,包括:提高監管強度(supervision intensity)和有效性、風險處置框架(包括跨境危機管理、處置和恢復計劃)、結構化限制(業務範圍限制、跨境及跨業經營子行化)以及資本質量、數量和應急資本安排等。

所謂“大而不能倒”(too big to fail),是指金融機構的倒閉對金融體系乃至實體經濟可能造成嚴重的破壞性影響,以至於政府不能對相關機構採取破產、關閉等處置措施,而不得不對其進行救助的情形。銀監會非常讚賞巴塞爾委員會的工作,但對於目前建議的方法,即通過使用規模(size)、關聯性(interconnectedness)和可替代性(substitutability)三個方面的指標以及一些補充指標(ancillary indicators)來反映系統重要性金融機構的本質特徵,我們認爲,該方法論本質上仍主要基於規模因子,而規模僅是系統重要性金融機構問題的一個方面,關聯性和複雜性也是重要因素。因此,我們需要從跨境風險的關聯性和機構複雜程度等方面改進對“大而不能倒”機構的評估方法。

從中國銀行業體系來看,應對“大而不能倒”的問題,具有長期性、戰略性和緊迫性。目前,銀監會正在研究對“大而不能倒”金融機構具體的監管方法。下一步將重點做好以下工作:一是加強對大機構的事前約束,在確保風險可控的前提下既要保持一定的發展速度,也要把握節奏和力度。堅決防止銀行業金融機構組織架構和業務結構過分複雜,降低“大而不能倒”的道德風險。二是完善資本充足率、槓桿率、流動性、撥備覆蓋率、不良貸款容忍度等工具的運用機制,加強對大機構的監管力度和頻度。三是繼續執行嚴格的風險隔離與防火牆制度。四是“大而不能倒”的銀行或銀行集團都不同程度地設立了各類子機構,要完善監管方法,加強並表監管。五是加大監管力度,要在監管資源上充分加大對“大而不能倒”銀行機構的傾斜,嚴守風險底線。