旅遊綠皮書：中國旅遊改革與創新的八個重要問題
2018年1月12日，由中國社會科學院財經戰略研究院、中國社會科學旅遊研究中心、社會科學文獻出版社共同主辦的《旅遊綠皮書：2017~2018年中國旅遊發展分析與預測》發佈會在北京舉行。
《旅遊綠皮書》中，宋瑞主編在其所撰寫的專題報告中指出，當前和未來一段時期，爲更好地推進我國旅遊的改革與創新，需對如下問題進行深入研究。
新中國成立以來，我國旅遊業經歷了從事業到產業的轉變。當前及未來一段時期，要從實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的目標出發，圍繞全面建成小康社會，重新明確旅遊產業和事業的雙重屬性。對於旅遊產業和事業雙重屬性的確定，就是要在關注旅遊的經濟效益之外，更加關注旅遊在改善民生福祉、實現社會和諧、平衡區域發展、促進文化發展、保護生態環境、提升國家形象等方面的作用；除在競爭性領域發揮市場配置資源的決定性作用外，更加強調政府在保障公民休假權利和旅遊權利等方面的重要作用；除依賴豐富多樣的商業服務之外，更加重視公共設施和公共服務的建設；除關注旅遊發展中的效率問題外，更加重視旅遊發展中的公平問題。
（二）保障公民休假權和旅遊權
旅遊是人民生活水平提升的重要標誌，也是其美好生活需要的重要組成部分。從“人民羣衆美好生活需要”這一角度出發，我國旅遊發展的不平衡不充分主要體現在兩個方面：一是旅遊尚未成爲所有人普遍參與的社會活動；二是旅遊尚未成爲人們可自由安排的生活內容。在全面建成小康社會過程中，要高度重視人民羣衆的休假權利和旅遊權利，推動帶薪休假的全面落實並制定相應的旅遊援助政策，使更廣泛的民衆享有旅遊的權利，使旅遊者更加自由地享受旅遊的樂趣。在全面落實帶薪休假制度方面，中央是否可以考慮成立跨部門工作委員會，將休假制度與稅收、財政、勞動保障、民生等結合在一起予以綜合調控；面對“2020年全面實施帶薪休假制度”的承諾，是否能夠儘快公佈詳細的調查結果和實施方案；各地是否能夠建立部門聯動機制，將用人單位簽署勞動合同、執行帶薪年休假情況與其履行納稅等法律義務同等對待。在建立旅遊援助制度方面，是否能夠借鑑法國、西班牙、意大利、比利時等國家的經驗，利用財政資金給目標羣體發放“度假券”，並通過與各類公共和商業機構合作等方式，資助老人、貧困家庭、殘障人士和其他弱勢羣體外出旅行……這些問題值得思考。
目前我國約有2萬家景區，其中A級景區5000餘家，從核心資源屬性、景區管理體制和景區資源級別三個維度來看，各有不同宋瑞、孫盼盼：《資源屬性、管理體制、景區級別與門票價格——基於5A級景區的實證研究》，《中國社會科學院研究生院學報》2014年第1期。對於以自然和歷史文化資源爲依託且資源級別較高的景區而言，如何清晰界定政府與市場的邊界和責權，如何合理劃分中央政府與地方政府的事權，一直是個難題。從20世紀90年代初各地推崇的“兩權分離”“三權分離”“特許經營”到後來的“政府回購”熱潮，再到近幾年各地推進的大景區管理體制改革，都說明了這個問題的複雜性和曲折性。國家公園制度作爲我國自然資源管理體制改革的主體，是生態文明體制改革的重要內容，將在那些“既具有極其重要的自然生態系統，又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵”的地方推進。國家公園“屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護”。隨着《建立國家公園體制總體方案》的實施，將改變目前分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園的現狀，構建以國家公園爲代表的自然保護地體系，同時帶來自然資源管理方式、監管機制、資金投入和使用機制、差別化保護方式、考覈問責制度、生態補償制度、社區共管制度等一系列制度改革。儘管適合做國家公園的景區數量不多，但國家公園體制的建立，將引發旅遊景區在資源利用、管理體制等方面的系統性變化。在此背景下，研究制定不同屬性、級別旅遊資源的管理制度，推動分級分類的景區管理體制改革，很有必要。
（四）建立現代化的旅遊治理體系
針對旅遊的綜合性甚至無邊界特徵，如何構建與之相適應的旅遊治理體制，是近年來我國旅遊領域改革的重點。以“1+3+N”旅遊綜合治理體系建設爲代表，近年來旅遊部門積極努力，在一定程度上解決了地方政府層面的機構升級和部門綜合管理問題。未來，還需要從制度層面上研究如何充分發揮機構的職能，並從理論層面上系統研究旅遊治理能力和治理體系現代化的具體含義和實現路徑。旅遊治理體系和治理能力現代化意味着治理主體的多元化和治理手段的綜合化。如何發揮政府機構、社會組織、行業協會、社會大衆、旅遊者等的作用，綜合運用法律、行政、經濟、社會等各種手段，建立立體、高效的旅遊治理體系，如何構建旅遊業現代治理的組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系……這些都是值得研究的問題。
（五）改革旅遊統計和考覈體系
根據旅遊發展功能的調整，要加快旅遊統計體系和考覈體系的改革。要在旅遊統計體系和考覈體系中引入可持續發展的理念和指標。在旅遊統計體系中，不僅要有經濟性指標（如旅遊收入、旅遊消費、旅遊稅收、旅遊企業利潤等）和數量型指標（如旅遊接待人次、旅遊行業規模、旅遊就業人數等），而且要有非經濟性指標和質量型指標；不僅要列出經濟成本，也要計算社會成本和生態成本；測算旅遊影響時，不僅要測算經濟影響，更要評估綜合影響。在考覈政府政績時，要制定並推行更加全面的評價和考覈指標，綜合考慮旅遊的社會效益、經濟效益和生態效益，將旅遊發展綜合指標體系納入政府年度目標考覈。
（六）完善旅遊公共服務體系
這些年國家一直強調基本公共服務均等化，包括基本文化公共服務的均等化；與此同時，以“廁所革命”和旅遊信息服務中心爲代表的旅遊公共服務建設也有了很大進展。不過在理論和實踐層面，仍有一些問題值得研究。例如，如何界定和定位旅遊公共服務，如何實現旅遊公共服務與其他公共服務的對接，各地如何統籌考慮旅遊公共服務設施適用的人口規模、根據自身的情況建設完善高效的旅遊公共服務體系，如何創新旅遊公共產品和服務的供給模式，形成一套較爲完善的建設、運營和維護機制，等等。
（七）構建旅遊產業創新體系
習總書記曾經有個非常形象的比喻，創新是發動機，改革是點火器。在旅遊改革創新的推進過程中，要正確處理好以政府推動爲主的改革工作與創造社會參與、激發社會創新之間的關係。要把改革和創新放在同等重要的位置上來看待。從工作層面上看，目前創新還未系統性地進入旅遊部門的工作日程。未來，要高度重視旅遊創新，並將其與改革同步推進；要通過政府所推動的各項制度改革來激發全社會參與旅遊和不斷創新的熱情，爲社會參與、大衆創業、萬衆創新創造更加寬鬆、便利、友好的環境；要梳理、清點目前有哪些環節、要素制約了全社會對旅遊發展、創新的參與，下大力氣圍繞這些問題，進行政府層面的改革；要研究制定中國旅遊創新發展戰略；要建立國家級旅遊創新平臺和高層次創新決策諮詢機制；要建立激發旅遊創新創業活力的綜合創新體系，藉助新的政策、新的方式、新的邏輯、新的資本來打破傳統產業格局，實現產品創新、業態創新、技術創新、主體創新、制度創新、服務創新的全面變革，提升旅遊發展效率。
目前國家級旅遊業改革創新先行區創建工作推進已有兩年時間。41個先行區按照創建方案分別制訂了具體實施方案，也採取了很多措施。不少地方在完成規定任務、商定任務、自選任務的基礎上，還有一些創新舉措。國家旅遊局相關部門也正在對實施情況進行督導。這些先行區取得了哪些成效，哪些改革舉措具有可複製、可推廣價值，哪些做法可能會帶來一些問題，我們能從先行區的個案研究中發現哪些共性和規律，這些規律能否以及如何上升爲我國旅遊改革創新的頂層設計，這些問題都值得關注。
（參見《旅遊綠皮書：2017-2018年中國旅遊發展分析與預測》p44-46，社會科學文獻出版社2018年1月）