權威解讀:創新管理機制,推動數據資源體系開放共享

日前,國務院印發《關於加強數字政府建設指導意見》(以下簡稱《指導意見》),就主動順應經濟社會數字化轉型趨勢,充分釋放數字化發展紅利,全面開創數字政府建設新局面作出部署。爲進一步宣傳好數字政府建設的重要意義核心價值、實施關鍵,即日起人民網推出系列權威解讀稿件。本期推出清華大學公共管理學院教授、清華大學計算社會科學國家治理實驗室執行主任孟慶國的文章《創新管理機制,推動數據資源體系開放共享》。

・ 數字政府理念就是最大限度地實現數據資源更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善的價值。

・ 數據資源體系的統籌管理和融合應用,將對助推數字經濟發展、引領數字社會建設發揮至關重要的作用。

・ 健全完善數據資源體系,就必須制定職責明確、操作性強的管理責任制度,建立目錄式和清單化的管理體系

數字政府建設是落實網絡強國和數字中國戰略的基礎性和先導性工程,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措,是加強科學治理決策、提升政務服務效能、增強政府公信力、推動經濟社會質量發展、再創我國現代治理新優勢的有力抓手和重要引擎,對加快轉變政府職能,建設法治政府、廉潔政府和服務型政府具有重要意義。《關於加強數字政府建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)印發,將全面開創我國數字政府建設的新局面,對加快我國數字化發展必會產生極其深遠的推動作用。數據是數字政府建設的核心要素,構建多源匯聚、關聯融合、高效共享和有序開發利用的數據資源體系是實現數字化賦能治理現代化目標的前提和基礎。解決當前數據資源體系建設一系列問題的關鍵,就是要深刻認識數據資源體系建設的重要意義和核心思想,創新管理機制、加快推進全國一體化政務大數據體系建設以攻克數據高效共享等難題。

一、深刻認識數據資源體系建設的重要意義

(一)數據資源是我國數字政府體系框架的核心組成。《指導意見》根據數字化技術革命、數字化產業變革、數字化治理創新的重要趨勢,提出了我國數字政府體系框架的基本構成。我國數字政府體系框架包括政府數字化履職能力、安全保障、制度規則、數據資源和平臺支撐5個方面,其中數據資源居於框架體系的核心地位。“用數據決策、用數據服務、用數據治理、用數據創新”,揭示了數據驅動是數字政府的本質特徵之一。通過數據感知治理對象狀態,分析數據發現潛在風險,挖掘數據獲取知識和規律,數字政府理念就是最大限度地實現數據資源更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善的價值,數據資源質量、數據共享效率和開發利用能力很大程度上決定了數字政府的建設發展水平。

(二)數據賦能是實現數字政府建設目標的主要方式。《指導意見》確立了我國“整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠”的數字政府建設目標。堅持數據賦能是實現建設目標的一項基本原則,即要充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用,以數據匯聚融合、共享開放和開發利用支撐政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升。以整體協同爲關鍵特徵的整體性治理已經成爲我國數字政府發展中最爲重要的理念,構建完善的數據資源體系,推動“業務數據化”和數據高效共享,則是當下打破公共治理中部門主義割裂和解決管理“碎片化”問題的最爲行之有效的方式,是實現整體性治理的必然要求。

(三)完善數據資源體系是驅動數字化全面發展的重要基礎。數字政府的數據資源體系主要由政務數據、公共數據、和社會數據融合形成。政務數據是政務部門在履職過程中採集、加工、交換、使用處理的數據集合。廣義上講,政務數據與政府數據在內涵上是一致的;狹義來說,政務數據可按黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院等不同領域細分,政務數據囊括政府數據。公共數據資源是指由政務部門和公共企事業單位針對公共事務所開展的依法履職管理和服務活動中採集或生成的各類數據集合,公共數據在範圍上包括政務數據。而社會數據一般與政務數據相互獨立,特指法人主體和自然人在生產生活中生成的數據,如互聯網輿情數據、手機信令數據等,這些數據與公共事務治理存在或深或淺的關聯關係。數據資源體系的統籌管理和融合應用,將對助推數字經濟發展、引領數字社會建設發揮至關重要的作用。

二、加強數據資源體系管理的核心思想

加強數據資源體系建設,創新數據管理機制是關鍵。管理機制的缺位將會導致“數據孤島”割裂狀況加劇;管理機制的健全完善將會爲數字政府發展奠定堅實基礎和注入強勁動力。《指導意見》中對數據資源體系建設的管理思想,主要體現在如下5個方面。

(一)加強多維統籌管理。對數字政府建設涉及的數據資源,首先強調要做好多源數據匯聚整合,加強對政務數據、公共數據和社會數據的統籌管理,協同推進公共服務機構、相關企業和第三方互聯網信息平臺等數據融合,形成國家、地方、部門、企業等不同層面的數據協同共享機制,以多源數據支撐經濟監測預警、市場主體精準“畫像”等多領域多場景履職能力的提升。

(二)加強全面質量管理。強調部門對歸集、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔等數據全生命週期的管理職責,加快實現“業務數據化、數據目錄化、目錄資源化”的轉型進程。並且,改變以往數據資源“以多少論英雄”的粗放式管理思維,轉變爲重視數據真實性、準確性、完整性的精細化質量管理思維。高質量的數據資源是深化數據高效共享和有序開發利用、構建協同高效的政府數字化履職能力體系的基礎和關鍵。加強全面質量管理,將推動我國數字政府建設實效性再上層樓。

(三)加強目錄清單管理。數據資源體系建設與各級政務部門履行職能開展政務管理和服務的工作緊密相關,健全完善數據資源體系,就必須制定職責明確、操作性強的管理責任制度,建立目錄式和清單化的管理體系,推動各地區各部門按照應編盡編的原則建立全量覆蓋、互聯互通的高質量全國一體化政務數據目錄,實現全國政務數據“一本賬”管理,最能將數據資源“應採盡採”“應歸盡歸”的要求落到實處,從而更好地支撐數據按需共享和有序開發利用。

(四)加強實效性管理。一方面,要充分利用現有數據資源體系的骨幹平臺設施,形成覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化政務數據共享交換體系,強化數據共享流通“幹線”的承載能力,加強全國一體化政務數據共享樞紐作用,提升對跨黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院等數據按需共享的支撐保障能力。另一方面,要加強數據在央地之間、省市縣之間“支線”的雙向共享,既要充分發揮數字化智能化對宏觀管理決策和省域市域整體治理的重要作用,又要確保數據賦能基層治理的實效性,最大化地實現數字政府整體治理的價值。

(五)加強分類分級管理。《中華人民共和國數據安全法》規定,“國家建立數據分類分級保護制度,根據數據在經濟社會發展中的重要程度,以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用,對國家安全、公共利益或者個人、組織合法權益造成的危害程度,對數據實行分類分級保護。”《指導意見》中將此要求納入數據資源體系建設範疇,加強各級政務部門對數據規範治理,提升數據治理水平和管理能力,對重要數據實施重點保護。

三、深化政務數據高效共享和有序開發利用的關鍵措施

數據資源體系中,加快推進全國一體化政務大數據體系建設相對更爲基礎、更爲重要,因此,如何能夠充分發揮政務數據共享協調機制作用,提升政務數據共享統籌協調力度和服務管理水平,是數據資源體系建設中應優先解決的關鍵核心問題。

(一)強化部門數據職責,實現政務數據目錄式清單化管理。提升數字化履職能力的前提和基礎,是必須能夠在全局層面全量匯聚共享各級政府部門的原始數據和關鍵數據。一方面,數字化轉型發展勢頭迅猛,傳統的職能設置尚未較好地延伸到數據維度,部門履行職能應當採集和沉澱哪些數據,並未有明確清晰的界定;一些地區和部門大量業務信息仍在紙質載體上記錄和傳遞,職能業務的數據化比例低,支撐深度應用需求的高質量數據比例低,“數據匱乏”的現象亟待扭轉。另一方面,政務部門往往爲了在履行職能的過程中佔據主動,普遍傾向於自己採集收集數據,從而造成大量的數據重複採集現象,並導致數據來源不一、數據內容矛盾衝突等問題,增加了數據治理工作的難度;而且往往由於缺少責任意識和主動性共享開放自採數據,組織的分立導致出現大量封閉“數據孤島”。

如何更高質量地實現數據匯聚共享,保證數據“一數一源標準”,數據歸集“應歸盡歸”,就必須依法依規梳理形成銜接一致、完整有效的政務數據目錄,將部門應承擔的採集生成數據的職責進行清晰界定,建立各級政府部門的“數據清單”,將職能和業務映射到數據層面,實現部門“數據職責”清單化管理,完成“業務數據化、數據業務化”的轉型過程。

這其中的關鍵是用結構化、標準化的數據體系定義各級政府部門履行職能的過程和結果,並且規定各級政府部門按清單要求穩定持續地輸出所負責業務數據,重點環節包括4個方面。一是“定職能”,我國各級部門職能依據法規文件都有明確規定,體現了該部門公共行政活動的基本內容和方向。二是“定業務”,即確定履行職能須落實開展的各項具體工作。可以將職能作爲框架,以全面梳理部門工作相關的法規文件爲手段,釐清部門的具體業務事項,當前也可結合部門的權力清單和責任清單確定核心業務事項。三是“定數據”,確定各個類別業務事項的數據供給標準,屬於某類別的業務事項原則上應當按照該標準提供數據。業務事項的分類方法是多元化的,可以參照典型應用場景建立分類體系。例如,對行政許可、行政確認等依申請權力事項,應要求提供申請人身份數據、申報數據、審批結果數據等;對行政處罰、行政檢查等依職權權力事項,應要求提供履職時間、行政決定、執行結果等數據;對監測統計類業務事項,應要求提供監測對象、統計指標取值等數據。四是“定清單”,以資源清單等制度形式明確各部門供給數據的保障責任,可規定應提供數據的名稱、數據項說明、數據內容、提供渠道、更新頻度、共享屬性、開放屬性等,並建立相應的考覈評估手段,激勵督促部門落實。

(二)釐清部門共享權責,建立健全政務數據供需對接機制。整體性治理已經成爲重要的公共治理範式,提倡運用整體論的思維方式跨越組織機構和專業領域的邊界進行協同工作,其關鍵環節是要建立健全數據的高效供需對接機制,在數據維度打破部門“碎片化”的職能壁壘,通過數據共享推動多業務協同。當前,政務數據共享中仍存在部分部門和地方尚未建立起高效運行機制。數據具有易複製傳播的特性,數據提供方會由於風險不可控因素產生顧慮,往往不願或不敢將數據共享;數據使用方責任邊界模糊,在利用數據過程中可能導致安全、保密等方面的問題;數據能否共享、如何共享等問題往往缺乏權威判定,有時一方說需要共享,另一方卻說不能提供,仍存在部門之間點對點、一事一議溝通協調獲取數據的現象,協調難度和溝通成本較高,供需對接長效機制需進一步固化。

解決這一問題的關鍵,是要明晰數據共享主體間的三類權力和責任。一是採集維護權,是指定義解釋、採集、存儲數據的權力,對如何支配使用數據具有話語權,同時也要對數據資源的質量負責,須承擔對數據整理、維護、更新等責任。數據採集維護權的具體落實,可以參照上述“四定”制度規則進行細化,實現政務數據“應採盡採”“一數一源一標準”的目標原則。二是覈驗使用權,是指針對某一具體數據,享有進行數據覈驗服務或直接獲取使用數據的權力。在覈驗使用數據的過程中,此類主體應對數據安全、隱私保護等要求承擔相應責任。覈驗使用應堅持“最低限度”原則,按照應用需求“最小集合”申請數據使用權限,確定使用方式,並遵守相對應的使用權限要求,在規定的範圍和權限內使用政務數據資源。三是流通管理權,是指制定數據歸集、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔等各環節制度規則,並對數據治理、共享和開發利用全過程進行監督管理、考覈評價、責任追溯、協調裁決以解決相關問題的權力和責任。實際工作中,擁有流通管理權的部門作爲牽頭單位,以應用場景爲牽引,確定數據採集維護部門和核驗使用部門之間的供需關係,以此推動數據精準高效共享,提升數據共享的實效性。(作者爲清華大學公共管理學院教授、清華大學計算社會科學與國家治理實驗室執行主任)

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