時論廣場》中國大陸《軍隊非戰爭軍事行動綱要》與「臺海非國際水域」之意涵與因應（洪奇昌）

曾有一艘大陸海警船3501號航行於美艦與大陸海岸中間，對美艦進行監控。（圖／本報檔案照）

6月13日，中共中央軍委主席習近平簽署《軍隊非戰爭軍事行動綱要》；中國外交部發言人汪文斌宣稱中國對臺灣海峽享有主權權利與管轄權，否認臺灣海峽是國際水域。此兩大政治動作對臺海情勢的影響備受臺灣與國際社羣關注，執政團隊應審慎應對。

第一、非戰爭軍事行動包含但不僅針對臺灣。

若簡單將《綱要》與北京將發動武統，邏輯太過跳躍。畢竟北京對臺軍事戰略是「首戰即終戰」，俄烏戰爭的教訓對北京而言是最好的借鏡，一旦用兵就必須迅速且壓倒性地全面擊潰臺灣，不容許臺灣喘息或留給他國勢力介入的空間。換言之，倘若非戰爭軍事行動是針對臺灣的低強度衝突武力運用，不但可能擴大沖突時間與牽連更多國家，更有違「首戰即終戰」的原則。

因此從更宏觀的視角觀之，我們可將《綱要》理解爲中共中央「依法治軍」方針的具體措施之一，這是2012年中共十八大以來就持續推進的廣泛軍事立法工程。

雖然《綱要》全文尚未公佈，過去中共中央軍委對非戰爭軍事行動也沒有明確定義。但按照解放軍過去作爲和這次中國大陸官媒說明，《綱要》目的是「化解風險挑戰、應對處置突發事件，保護人民羣衆生命財產安全，維護國家主權、安全、發展利益，維護世界和平和地區穩定」。

也就是說，《綱要》的意涵在於北京將非戰爭軍事行動準則進一步制度化，包含了中國大陸「黨政軍警民」協同執行對內「應急處突（應對緊急事件和處理突發事件）」，如：搶險救災和維穩；以及對外執行軍事、外交行動，如：主權維護、人道援助、護航、撤僑和反恐維和等行動的法律依據。

第二、《綱要》搭配「臺海內海說」應是習近平新時代對臺總體方略的一環，既有法律戰的效果，也暗示着未來臺海情勢會有更多與更細緻的「灰色地帶」衝突。

可預期：在解放軍海軍走向遠海的方針下，中國將逐步透過海警和其他海上執法單位常態執法，落實「臺海內海化」主張。

北京將臺海內海化並非一朝一夕之舉。2012年黃巖島和釣魚臺事件後，2013年整並各個海上執法單位成立中國海警；2015年正式將「近海防禦」海軍戰略調整爲「近海防禦、遠海護衛」，中國海軍活動擴大到西太平洋；2016年將民兵劃入中央軍委國防動員系統；2018年確定中央軍委直接領導武警，並將海警劃歸武警；2019年海軍戰略進一步調整爲「近海防禦、遠海防衛」，強調解放軍海軍在遠海常態活動；2021年初中國《海警法》明確了海警在「管轄海域」執法的職責，所謂「管轄海域」若按照中國官方主權的認知，自然也包括臺海。

從前述中國黨政軍警民整改脈絡可發現，過去10年間，海軍與武警的分工已漸成制度，未來中國在西太平洋的海洋戰略應是：海軍推進至第一島鏈至第二島鏈，海警負責近海執法或其他確保中國主權利益的行動。這樣的作法對北京而言成本效益最高：

一、對主權爭議區域內的衝突形式作更細緻的界定，更好拿捏力度、控管風險。中國海警雖然是中央軍委直接領導，雖然國際間對於海警屬於「軍」或「警」身分觀點不一，但相較於解放軍，以「維權執法」爲名義的海警，在爭端海域執行任務較不容易升高衝突強度。

二、由武警所屬的海警在爭議海域執法，形同宣告該執法區域本就屬中國的行政管轄範圍，並沒有領土主權爭端存在。過去中國無論在南海或東海都積極透過海上執法單位巡弋，主張爭端海域屬於中國的管轄海域。日本也同樣堅持擴大海上保安廳在釣魚臺巡視的規模，由此可見海上執法單位在維護主權的重要意涵。未來北京可能以《綱要》爲法源依據，將臺海衝突歸屬爲內戰，進一步將對臺軍事行動合理化、正當化。

綜上可預期，未來北京在臺海的行動會有更多不同程度的「灰色衝突」。有鑑於此，今年3月我國海軍「海強操演」，海巡艦首次實行「平戰轉換」入列參演，實爲一大進展。但反觀中國海警過去10年來在爭議海域的行動經驗，以及2018年即首次在西沙羣島組織海軍、海警和海上民兵的軍警民編隊等發展進度，臺灣海防能量還有極大加強空間。未來如何整合國軍、海洋委員會（尤其轄下海巡署）以及民間資源，以因應北京「臺海內海化戰略」下的各類行動，自應是執政團隊的優先的課題。（作者爲海基會前董事長）