謝英士/投資自然 推動樹權 氣候時代下的新森林治理

▲2022年的地球日,在COVID-19疫情再度爆發、俄烏戰事加劇、原物料高漲與通膨壓力之下,讓人無暇顧及地球的危機。(圖/Pexels)

● 謝英士環境品質文教基金會董事長

如聖誕樹般在特定時刻纔會被提及的環境議題

2022年的地球日不太平靜,在COVID-19疫情再度爆發,單日確診破千、即將邁入高峰的此刻,很難以歡慶的心情看待這個跟地球有關的節日。國際間俄烏戰事加劇,仍看不到盡頭,原物料高漲與通膨壓力,也讓人無暇顧及地球的危機。

環境議題經常是邊緣的,無論是在高飛揚帆或是停滯泥淖的時刻,政客總是可以找到各種理由,來淡化處理環境議題。也許這麼想,稍微可以寬慰心中揮之不去的挫折感吧!

如果沒有疫情,今年4月22日,部份環團朋友們仍然會出現在總統府會議廳,坐在象徵平等的大圓桌上面見總統,表達各自意見。但在藻礁公投失敗後,延宕兩年的中油第三天然氣接收站環評於20分鐘迅速通過後,這樣一年一會的形式會議,到底有多少、多大意義?相信許多人心中早有答案。

2020年地球日50週年時,本會「在瘟疫中度過的地球日50週年」一文,曾質問地球日的意義,以疫情因應(某些時候是反民主集權的),類比氣候變遷作爲,質問民主是否是因應氣候變遷的有效機制

所幸,在氣候變遷方面,臺灣終究拋出了「2050淨零排放路徑」,以及氣候變遷因應法的修法,碳匯以及碳費等諸多議題,攤在陽光下接受各界檢視。這樣的進展,差堪可算是迎上了2022年地球日主題「投資我們的星球」(Invest Our Planet),但什麼是淨零排放的內涵,什麼是投資環境?仍待觀察。

▲淨零目標雖有「計劃型」特色,但在實踐過程中,主要是以「自願」爲基礎。(圖/達志影像/美聯社)

2015年通過的《巴黎協定》,要求締約國每五年提出「國家自訂貢獻」(NDCs)據而履行,其內容應涵蓋減緩、調適、資金、技術轉移、能力建構、教育等各個面向,即便2018年《巴黎協定》締約國會議通過「透明度框架模式、程序和指南」,以原則性條目提示NDC編制須納入之考量因素,就格式與要件進行詳細說明後,迄今,各國NDC內容仍百花齊放,經常缺少可量化比較性。

在控制全球增溫於本世紀末前不超過攝氏2度,甚至控制於攝氏1.5度以內的減量目標下,無論是有意淡化,或技巧性彈性承諾(例如滾動式調整,隨國際情勢變化修正),各國充分展現推遲氣候行動的「文采」。終令2020年底各國提出更新版NDC的總體減量效益,產生增溫超過攝氏2.7度的離譜結果 。但就在如此荒謬的情況下,2021下半年,中、美、歐盟竟然在氣候議題上達成共識,迎來更具野心淨零碳排目標。

還沒學好走路,就要開始奔跑,氣候治理就在這樣「被迫長大」的過程中前進。今年3月底,國發會提出之臺灣淨零路徑亦然,部門主軸看似妥爲規劃,但細部目標、效益評估與政策配套等,均付之闕如。既無方法學,也無可信度,更無究責機制。國發會所提的淨零路徑不令人驚豔,也不令人意外。以「森林碳匯」而言,上述路徑提出到2030年高達847億的經費需求,就是一項頗堪質疑的方案。

何以言之?根據國發會規畫,森林碳匯量目標從現今21.4百萬噸,提高到2050年22.5百萬噸。以30年時間增加110萬噸,約5%的碳吸存量。一年增加約11萬的碳匯量,怎麼做?如何維持?能不能抵換?都有待觀察。既有的碳匯如何優化?也有待政策釐清。不過,儘管尚不清楚上述「增匯」的過程與方法,但重視投資自然的方向是值得肯定的,只是方法要得當。

氣候時代下的新森林治理觀

厚植森林碳匯是投資自然,在氣候變遷語境下,即是重視以自然爲基礎的解決方案(nature-based solutions, NbS),因爲森林同時具有吸收二氧化碳,調節溫度、涵養水源等氣候減緩與調適功能。

2021年底,英國格拉斯哥氣候大會前夕,114個包含歐、美、日、韓、英、俄等,佔全球總排放量42%的國家提交更新版NDC,其中96份NDC(92%)內容以NbS作爲減緩措施;69份包含具體量化目標,主要是森林相關目標,明顯比過去版本更爲積極 。

各國或許仍無法捨棄化石燃料,進行碳定價,但已擁抱自然解方,特別是森林,因爲森林是基於土地,可表彰國家自然資源主權,與生活息息相關,甚至是地方文化的一環。森林──這個陸域面積最大的生態系類型,具有貫穿社會、經濟、環境與文化的多重意義與價值

▲新增造林除了有助於減碳,更有其歷史、文化、政治、生態的多重意義。(示意圖/取自免費圖庫pexels)

重視投資自然的方向已是國際重要趨勢,但方法必須得當。

自然價值很抽象,面對更爲「具體」、更爲「實際」的經濟或社會利益衝突時,往往居於不利地位。因此,形成對自然價值有保障、甚至有利的制度很重要 。以森林碳匯爲例,至少在碳吸存、碳保存、碳替代、碳管理等面向,都有不少「潛力」,必須盤點法規、確立利害關係人羣體、惠益機制、抵換方法等,既可興利,又可促進族羣共榮,穩固自然資源之質與量,爲臺灣的永續奠定更優良的基礎。

國發會所提的淨零路徑中,森林碳匯匡列經費高達847億,是諸多淨零方案中的「重要支出」,倘若這是以「投資自然」的方式,可以爲自然碳匯增益更大之價值,無可厚非,但仍須謹慎判斷其可行性與實際效果。不過,目前爲止,外界並不知道高額的經費所謂何來?可預期之效果爲何?以何方法?可謂是一團迷霧,不明究竟。

倘若上揭經費之匡列,僅是一般林業維繫之經費彙整,則恐怕是誤解淨零視野下,森林碳匯應有之定位。林務局在官方網站上,雖以森林碳管理策略,列舉「碳吸存」、「碳保存」、與「碳替代」三種策略,惟其內容似乎與現行業務無甚差別,例如,增加造林面積,從何處增加?可以創匯多少?生態旅遊又可創造多少「額外」的碳匯?與增匯有何關聯?森林生質碳取代化石燃料的具體作爲與時程、目標均付諸闕如。如此之「森林碳匯」,恐與「投資自然」相距甚遠。

事實上,如果不重新思考森林在臺灣的地位,僅憑現行林務局的思維與方法,是難以應對臺灣淨零目標的需要的。森林碳匯除了「碳」本身的價值外,還有其他生態系統與環境效益,因此,除了基線的劃設必須由政府以本土之立場加以確定外,方法上也應該有別於一般工業碳排的計算。在政治與科學之間,必須取得平衡,有利於淨零目標的達成及原住民惠益的轉型正義,如此才能彰顯氣候時代下的新森林治理觀,真正做到「投資自然」,而不是舊瓶裝新酒,只要經費,不要碳匯。

應被重視的「樹權」 許臺北城爲一座樹都

投資自然需要正確的觀念與作法,才能確保自然衍生的惠益能發揮作用。

自然無聲無息,無論是樹或其他自然實體,幾乎都要靠「人類」從人類自己的角度,主張「人類的權利」來保護它們。當我們認爲自然應該有權利時,並不代表自然擁有跟人類一模一樣的權利,比如說法人公司、未成年人,我們雖然認爲他們應享有權利,但並非認爲自然擁有跟人享有完全一模一樣的權利。

以淨零路徑備受重視的森林碳匯而言,森林係指林地及其羣生竹、木之總稱,若能形成一定的制度保障,既可適用於樹木個體,更可用於森林集體,故本文泛以「樹權」概括之。樹木擁有權利,是環境保護演進上的一個必然,賦予樹木一定的權利(藉助類似人權的概念),是繼動物保護之後的一個趨勢,也是環境法律的一個必備要素。只是其內涵還需要更多灌注與投入。

臺北市的綠遮蔭僅1.3%,遠低於一般宜居城市的20%標準。(圖/取自臺北市政府網站)

作爲長期關心樹議題、立足於臺北的環境公民團體,2020年本會據此提出「臺北樹都」倡議,爲樹請命。我們認爲「一個樹木無法變老的城市,不可能成爲人類宜居的城市」,目前只有老樹、沒有小樹的環境法治觀,無助於創造更多寶貴的綠色資源,也無法激勵更多創意建立屬於臺灣的綠色資產製度保障。寸土寸金的城市中,除了少數資深老樹、大樹受到維護,多數的樹木被種植在狹小樹穴中、或是經常因應土地使用的需求而被任意砍伐或移除,樹劫不得解。

爲此本會提出兩個思考:

(一)許下2050年種150萬棵樹宏願;

(二)草擬「臺北市樹權自治條例」,倡議臺北市可以成爲亞洲第一個立法承認樹木權利的城市。

期望透過量變,提升市民意識崛起,進而帶來質變,爲樹權立法的結果。

許下2050年種150萬棵樹

臺北市大約一半面積位於陽明山國家公園平地樹冠覆蓋率(綠遮蔭)僅1.3%,遠低於一般宜居城市的20%標準。如以臺北市平地面積116.9平方公里計,達到20%的樹冠覆蓋率(23.4平方公里),大約需要再種植150萬棵樹。

市區栽植150萬棵樹還不到一人一樹的程度(北市人口264萬),本會建議透過:

(1)妥善利用1.6萬筆,面積廣達54平方公里的公有閒置空地

(2)落實《都市計劃法》第45條:「公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場,應依計劃人口密度及自然環境,作有系統之佈置,除具有特殊情形外,其佔用土地總面積不得少於全部計劃面積百分之十。」(目前僅爲5.3%),儘速完成6.1平方公里尚未建設之公園用地;

(3)都市更新釋放空間,現在60萬戶超過30年住宅,依照《臺北市新建建築物綠化實施規則》(母法爲《臺北市綠建築自治條例》),一宅至少預留一棵大小樹的綠色空間(或許在陽臺、屋頂或地面空地),即可達成家家戶戶有樹的目標!

草擬《樹權自治條例》 推動樹權

▲改善人與樹的關係應該從我們這一代人、我們所在的城市開始做起。(圖/新北市景觀處提供)

對樹木的尊重可以從制定進階2.0版的《臺北市樹木保護自治條例》着手,進化爲《臺北市樹權自治條例》,承認並保障集體與個體樹木的權利,包括都市規劃中,保留給樹木的空間、樹穴的設計如何讓樹木有足夠空間可以在未來成熟成長,修剪維護上,如何讓樹木能夠自然生長,編列維護樹木的必要經費比例,以及移植與砍伐之前的必要審議流程等,深化尊重樹木生命的價值觀 ,並予以法制化。

此外,納入公民參與保護樹木的機制,是臺北市深化市民情感與生態共生的重要措施,讓居民對於自身社區的個別樹木也可以有一定的照顧管理權,目前臺北市已有「臺北市公園及行道樹認養作業要點」,未來在樹權自治條例下,臺北市民或可成爲樹木「代言人」的角色,甚至爲受長期照顧的樹木之權益上法院,捍衛樹的權利等。

「樹權」其實是尊重樹作爲生命的「存在」,讓樹在城市中的地位與「路燈」有所區別,不再將樹與無生命的物品等同視之。改善人與樹的關係應該從我們這一代人、我們所在的城市開始做起。樹木有了一定的權利之後,除了建立環境的可觀效益外,循環經濟、生態服務、都市碳匯等等衍生的「經濟與社會效益」就會水到渠成。因此,賦予樹木權利,其實也是「投資自然」的必要過程,以權利爲基礎的樹木治理,既可發揮累積意識的作用,厚植自然的資本,更可建立長久可行的制度。許多政治人物不曾思考「投資自然」的真諦,更少有類似思考,導致他們口中的環境保護、氣候解方,不是淪爲硬體建設的比拼,就是華而不實,變得既空洞、又與人民疏離,更無法真正造福環境與後代,亟待改變。

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