學者觀點-產業與金融要怎麼分離?

一、產金分離原則起源

近年來金融監督管理委員會對金融業的監管相當強調「產金分離原則」與「金金分離原則」,引發各界的熱烈討論。就產金分離原則的起源而言,可遠溯美國1933年「銀行法」的立法。由於1929年發生經濟大蕭條導致資本市場的崩盤及銀行大量倒閉的教訓,即秉持銀行與產業分離原則的立法政策,禁止銀行從事股票交易商業銀行透過從屬公司從事證券業務,藉以建立商業銀行與投資銀行的壁壘,用以確立商業銀行與投資銀行分離原則(separation of commercial and investment banking),並確保銀行公平授信及避免利益衝突。其後,美國在1956年的「銀行控股公司法」、1999年的「金融現代化法」及2010年的「陶德-法蘭克華爾街改造與消費者保護法案」, 仍未完全摒棄銀行與產業分離原則。我國銀行法民國64年年7月4日修正時,則繼受自美國「銀行法」及「銀行控股公司法」所建立的銀行與產業分離原則,除爲配合政府經濟發展計劃,經中央主管機關覈准者外,商業銀行不得投資於其他企業。

二、產金分離原則的內涵

就產金分離原則的內涵而言,我國當前的金融法制主要展現下列三個面向

其一,就產業投資金融機構加以管制,設有大股東格性審查機制。亦即,同一人或同一關係人擬單獨、共同或合計持有同一金融控股公司、銀行或保險公司已發行有表決權股份總數超過10%、25%或50%者,均應分別事先向主管機關申請覈准,其立法目的在於避免金融控股公司、銀行或保險公司爲少數股東所操縱。

其二,基於金融控股公司與產業分離原則、銀行與產業分離原則及保險與產業分離原則,對於金融機構投資產業加以管制。例如對於金融控股公司、銀行或保險公司投資非金融相關事業設有嚴格條件,且縱然經主管機關覈准投資,亦不得參與經營。具體而言,金融控股公司得向主管機關申請覈准投資金融事業以外的其他事業,且金融控股公司及其代表人,不得擔任該事業董事、監察人或指派人員獲聘爲該事業經理人;商業銀行爲配合政府經濟發展計劃,經主管機關覈准者,得投資於非金融相關事業,但不得參與該相關事業的經營;保險業資金辦理專案運用、公共及社會福利事業投資應申請主管機關覈准。

其三,限制金融業董事長總經理擔任非金融機構的職務。亦即,金融控股公司、銀行或保險公司的董事長或總經理不得擔任其他非金融事業的董事長、總經理或職責相當之人。

三、大股東適格性審查機制

就產業投資金融機構的管制而言,並非禁止產業或企業主投資金融控股公司、銀行或保險公司,只准一般投資人投資金融業,而是當產業或企業主所持有之股份達到一定比例,對金融業之經營具有控制力或重大影響力時,必須由主管機關進行審查。目前所採取之管制措施,主要奉行股東適格性原則(fit and proper rule),建立分級審查機制,除審覈產業或企業主之財務狀況,以確認其資金來源是否正當、充足外,並審覈產業或企業主所提出之營運策略及投資架構,以確保產業與金融控股公司、銀行或保險公司之經營管理分離,藉以嚴格限制關係人交易,用杜弊端

具體來說,主管機關對於持有金融控股公司及銀行達到一定比例股份總數的股東,有權評估其是否具有股東之適格性(suitability of shareholders)。在制度設計上,目前是採用三級審覈門檻,依擬持有股權的高低,逐漸提高大股東之積極資格及審查標準。首先,同一人或同一關係人擬單獨、共同或合計持有同一金融控股公司、銀行或保險公司已發行有表決權股份總數超過10%者,主要審查資金來源,並出具應包括遵守主管機關覈准時所爲附款聲明書。其次,持有同一金融控股公司、銀行或保險公司已發行有表決權股份總數超過25%者,除應說明資金來源及聲明書外,尚應檢具其財務及業務有助於金融控股公司、銀行或保險公司的健全經營、經營策略的合理說明、取得股份的投資架構、取得後三個會計年度內對該金融控股公司、銀行或保險公司財務、業務影響的評估說明、財產資料表、資產負債表、損益表現金流量表等文件。至於持有同一金融控股公司、銀行或保險公司已發行有表決權股份總數超過50%者,除上開申請書件外,並應提出對該金融控股公司、銀行或保險公司的經營規劃、未來經營團隊、員工權益保障等的說明書。

四、產金分離原則的執法策略

主管機關在執行產金分離原則之過程中,本應秉持依法、獨立、專業審查的立場,對於社會各界所關注的事項,予以審慎處理。若金融法令已明定其適用要件、禁止事項或限制條件,在監理實務上自然簡便。惟在評估大股東的適格性時,因審查標準較不明確,在具體個案上如何拿捏分際,並非易事。爲兼顧審慎穩健原則與營業自由原則,避免審查僵化或監理誤判,主管機關應善用行政處分的附款作爲執法工具,對於無法完全掌握的申請案,可於覈准時善用附期限、條件、負擔、保留行政處分的廢止權、保留負擔的事後附加或變更等方式,保持金融監理的彈性,以有效監控事後變化的風險。例如2011年主管機關就潤成投資公司申請取得南山人壽保險公司97.57%股權申請案,即曾要求潤成投資公司及上層股東對於保障保戶、員工權益、資金來源、具有專業經營能力、長期控股、增資義務、降低負債比率等事項出具書面承諾,並透過股權信託機制確保長期控股承諾,以採取強化監理措施,不失爲金融監理實務的典範