央行宏觀審慎管理局:完善中國特色宏觀審慎政策框架 築牢系統性金融風險防線

完善中國特色宏觀審慎政策框架 築牢系統金融風險防線

黨的十九大以來,人民銀行堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署,加快建立健全宏觀審慎政策框架,不斷豐富和完善政策工具,強化系統重要性金融機構和金融控股公司監管,逐步形成了具有中國特色的宏觀審慎政策實踐,爲打好防範化解重大金融風險攻堅戰、增強金融服務實體經濟能力提供了堅實支撐。

一、建立健全有中國特色的宏觀審慎政策框架,提高系統性金融風險防範能力

習近平總書記強調,對金融風險要“科學防範,早識別、早預警、早發現、早處置”,強調“下好先手棋、打好主動仗,有效防範化解各類風險挑戰”。實施宏觀審慎政策的主要目的,就是前瞻性提升防範系統性金融風險的能力。人民銀行較早就注重運用宏觀審慎理念加強金融風險預警和防範。從我國經濟轉型和結構調整的基本國情出發,沒有簡單效仿國際上主流的“單一目標、單一工具”做法,而是堅持將價格型、數量型工具和宏觀審慎管理相結合實施金融調控,發揮好窗口指導、風險提示等宏觀審慎管理措施的作用。較早引入最低首付比等房地產金融宏觀審慎管理工具。2008年國際金融危機後,加強宏觀審慎管理成爲國際共識,人民銀行堅持問題導向,針對我國金融運行特點,創設了差別準備金動態調整機制、宏觀審慎評估機制、全口徑跨境融資宏觀審慎管理等一系列有中國特色的宏觀審慎政策工具。

黨的十九大明確作出健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架的重要部署,第五次全國金融工作會議賦予人民銀行牽頭宏觀審慎管理職責。近年來,以強化宏觀審慎管理爲主線的金融監管改革持續推進,我國系統性風險防範能力進一步提高。一是宏觀審慎政策框架頂層設計逐步完善。發佈《宏觀審慎政策指引(試行)》,系統闡述了我國開展宏觀審慎管理的總體思路、原則及政策框架,明確了政策目標、工具、傳導機制和治理機制等。二是不斷創新和完善宏觀審慎管理工具和政策實踐。針對金融順週期“大起大落”和跨市場跨部門傳染這兩類容易形成系統性風險的情形,着力增強宏觀審慎政策工具逆週期調節和防傳染的功能。加強對金融週期、槓桿以及重要金融市場、金融交易行爲的風險監測和預警。建立逆週期資本緩衝機制。豐富和完善房地產金融宏觀審慎政策工具。開展跨境資本流動宏觀審慎管理,組合使用外匯風險準備金、全口徑跨境融資宏觀審慎管理等工具,抑制市場主體順週期行爲,成功經受了多輪市場波動的考驗,保障了我國外匯市場及跨境資本流動的總體穩定。持續強化系統重要性金融機構、金融控股公司宏觀審慎管理。

二、強化系統重要性金融機構監管,增強金融體系“關鍵節點”穩健性

建立系統重要性銀行監管的基本制度框架。大型金融機構規模大、業務複雜,在金融體系中居於樞紐地位,一旦出現重大風險會對整個金融體系造成嚴重衝擊。人民銀行會同監管部門先後發佈《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》《系統重要性銀行評估辦法》《系統重要性銀行附加監管規定(試行)》,並就《系統重要性保險公司評估辦法》公開徵求意見,系統重要性金融機構監管規則體系基本建立。

科學評估認定我國系統重要性金融機構。人民銀行、銀保監會嚴把認定關,按照規模、關聯度、可替代性和複雜性四個維度共十多項指標評估認定我國系統重要性銀行。2021年10月,首次發佈我國系統重要性銀行名單,2022年9月對名單進行了更新。目前我國共有19家國內系統重要性銀行,包括6家國有商業銀行,9家股份制商業銀行,4家城市商業銀行,資產規模合計佔到我國銀行業總資產的60%以上,具有較強的代表性。

系統重要性金融機構附加監管取得積極成效。一是銀行資本管理更爲主動。截至2022年6月末,系統重要性銀行均能滿足附加資本和槓桿率要求,平均核心一級資本充足率爲10.7%,同比提高0.14個百分點,高於銀行業平均水平0.6個百分點。二是普遍制定了“生前遺囑”。系統重要性銀行均已按要求提交了恢復計劃和處置計劃建議,預先籌劃重大風險情形下的應對預案,提高了風險的可處置性。三是風險管理更爲審慎。系統重要性銀行普遍加強了信息報送及披露、風險管理、公司治理等要求,制定了系統重要性銀行內部管理規定。截至2022年6月末,19家系統重要性銀行平均不良率1.33%,低於上年同期水平,撥備覆蓋率爲240%,同比提高15.6個百分點。

三、補上監管短板,標本兼治規範金融控股公司發展

“對症下藥”構建金控公司監管制度體系,完善中國特色金融監管格局。《國務院關於實施金融控股公司准入管理的決定》和《金融控股公司監督管理試行辦法》正式實施,首次從制度上明確將具備設立情形的、控多類金融的企業依法納入金控公司監管。金控公司董監高人員任職備案管理規定已發佈,關聯交易監管細則正在公開徵求意見,從人員專業性和關聯交易規範性方面對金控公司提出更高要求。金控公司監管制度體系初步構建,成爲中國特色金融監管格局的重要組成部分,這是吸取風險教訓、彌補監管空白、防範金融脫實向虛的重要舉措,非金融企業控多類金融行爲從源頭上初步得到規範,產融風險總體收斂。

穩妥有序實施准入管理,金控公司進入規範發展新階段。將金融板塊全部歸集至金控公司,由金控公司從股權、資本、風險等方面進行集中管理,並簡化法人層級,可以有效隔離金融與實業,防範無序擴張。人民銀行對全國範圍內非金融企業控多類金融情況進行摸底,有序推動具備設立情形的企業依法申設金控公司,已先後受理5家企業的設立申請,其中中信金控、北京金控、招商局金控等三家金控公司已獲得行政許可。通過申設金控公司,企業對自身金融板塊、股權架構、公司治理等進行了全面梳理,進一步增強了聚焦主業、規範經營的意識。

多方位提升監管專業性,牢牢守住風險底線。人民銀行始終堅持“監管姓監”的定位,不斷深化對金控公司行爲和風險特徵的認識,強化專業性監管。一是從宏觀視角強調並表管理,推動金控公司在集團範圍內建立穩健的公司治理、流動性和風險管理框架,關注利益衝突、風險集中、風險傳染等集團特有風險。二是從逆週期視角實施資本監管,提出集團資本充足要求,以緩衝集團整體風險,防止過度槓桿、盲目擴張。三是從穿透視角有效識別實際控制人和關聯方,確保投資資金來源真實、合法,防止大股東違規控制並掏空金融機構。四是從防傳染視角加強關聯交易管理,推進產融之間以及各類金融業務之間“防火牆”建設,降低風險交叉傳染的可能性。

經過多年來的探索和完善,我國已初步搭建起借鑑國際有益做法、具有中國特色的宏觀審慎政策框架,並在諸多領域發揮了重要作用。在宏觀審慎政策實踐過程中,人民銀行一直注重把握好三點。一是始終從我國國情出發,堅持問題導向,發揮好宏觀審慎管理可以直接作用於金融體系尤其是特定金融領域的獨特作用,確保政策務實、管用。二是始終堅持市場化、法治化,強調規則性和透明度,建章立制,明確調控規則、參數和觸發條件,有效引導和穩定市場預期。三是始終注重與貨幣政策、微觀審慎監管等協調配合,把經濟週期和金融週期、幣值穩定和金融穩定更好結合起來,維護我國宏觀經濟穩定和國家金融安全。

下一階段,人民銀行將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導,認真履行宏觀審慎管理牽頭職責,牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。

一是持續完善宏觀審慎政策框架,強化系統性金融風險監測、評估和預警,開展宏觀審慎壓力測試,進一步豐富和優化宏觀審慎政策工具箱,逐步擴大宏觀審慎管理覆蓋領域,防範金融體系的順週期波動和風險的跨市場、跨部門傳染。

二是嚴格落實附加監管規定,加強對系統重要性銀行的監測分析和風險評估,推動其持續滿足附加資本和槓桿率要求,通過恢復處置計劃提高風險管理和內控水平。繼續研究推動建立系統重要性保險公司、系統重要性證券業機構評估與監管規則,進一步完善監管制度框架。

三是把好市場準入關,建立風險預警和監管評級體系,加強監管協作,推動金控公司穩健經營。

(作者:宏觀審慎管理局