遠見雜誌／計劃了18年、協商了18年、臺灣也等了18年
文／王美珍
航空城並不是新的概念，卻是目前政府突破「悶經濟」的世紀經濟策略；再加上正在積極規劃的自由經濟示範區，雙管齊下，一場改變臺灣的「經濟維新」正在積極展開。
歷經18年、兩次政黨輪替，航空城的規畫也屢經更迭，但究竟能不能成功，至少還必須等上八年、待3316公頃的土地徵收完成後，纔算建置完成。至於自由經濟示範區，早有自貿港例子在前，法規的鬆綁與政府執行力，將是決定成敗的關鍵。
如果航空城和自由經濟示範區成功了，臺灣經濟會發生什麼改變？目前這二個計劃又面臨什麼挑戰？應該如何突破？
臺灣人，的確悶很久了。曾經，我們以「奇蹟」形容臺灣經濟。然而，如今我們用的形容詞，卻是：「悶」。
近年來在各項國際競爭力排名中，總是隻拿「退步獎」。今年出爐的瑞士洛桑管理學院（IMD）全球競爭力報告，從去年總排名第7名落至第11名，經濟表現也從原本的13名掉到16名。
缺少外商直接投資，是一項重要警訊。聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）發表的「2012年世界投資報告」中，臺灣在2011年吸引的外國直接投資（FDI）金額是負19.6億美元，還輸給北韓，在211個國家中只贏非洲安哥拉。
洛桑管理學院院長杜道明今年4月來臺就建議，臺灣應鬆綁法規，加強吸引外資與外來優秀人才。另一項值得注意的數字，是象徵景氣指標之一的貨運量。根據世界貨櫃港排名，臺灣第一港高雄港的貨櫃裝卸量從2000年排名世界第3，跌落至2012年的第13名。
悶經濟，與臺灣產業外移、卻又沒有新增投資案有關。迎接挑戰，近年來政府兩項經濟大菜正要端出。
分別是「愛臺十二項建設」的桃園航空城與「黃金十年」計劃的自由經濟示範區。然而，航空城計劃土地尚未徵收，自由經濟示範區尚在規劃階段，一切還有變數。只是，雙管齊下，一場改變臺灣觀念的「經濟維新」運動正要開始。規劃長達18年桃園航空城能救悶經濟？
臺灣的優勢，在於先天條件。環顧地理位置，東隔太平洋，是全球第一大經濟體美國，隔着臺灣海峽就是全球第二大經濟體中國大陸，北邊是全球第三大經濟體日本，南邊則是全球第五大經濟體東協10國。
桃園航空城計劃，就是希望利用這樣的優勢位置，發展成爲東亞的樞紐機場，並於機場附近劃設產業專用區，同時在機場捷運周邊全面開發，打造新的國際化城市。
總統馬英九曾說：「桃園航空城如果不好好發展，就是暴殄天物。」因此，桃園航空城計劃，不僅政府預計投入4700億元，是近幾十年來少見的大筆公共投資，總面積4970公頃，土地徵收面積達3316公頃，也創下臺灣史上最大土地徵收記錄，堪稱世紀大案。不過，航空城這個名詞，早在1990年代政府提倡「亞太營運中心」時就曾提出來。
然而，因爲當時李登輝總統實施「戒急用忍」，接任的民進黨政府也對大陸政策保守，使得計劃胎死腹中。「要做營運中心，必須和大家做朋友，不可能全世界都能去，中國不能去，」
經建會財經法制協調服務中心主任左珩說。走入經建會法協大樓的一樓，迎面一面牆，懸掛着六個花盆。其實，這六個花盆下面，原來是亞太營運中心的六大中心宣傳板。
如今，這個計劃消聲匿跡，只好用花盆擋着，以免尷尬。
同時起跑仁川早已超越桃園如今的法協大樓在10幾年前其實是推動亞太營運中心的總部。
法協中心不同的會議室，門牌上依舊掛着「AMERICASROOM」「EUROPAROOM」，提供不同國家代表前來開會的專屬場所，如今看來，顯得諷刺。
交通大學運輸研究所教授馮正民曾在1995年接受省政府住都局委託，進行過航空城研究。他從書櫃中拿出一本紙邊已泛黃的計劃書，第一圈是機場依存產業區區，第二圈機場相關產業區，類似今日航空城計劃中的蛋黃與蛋白概念。
「當時還找了國外的學者專家來開研討會，可惜最後皆未付諸實行，」馮正民說。18年過去了，桃園航空城仍在規劃中。對比之下，幾乎就在同時間，1991年韓國仁川機場開始興建，成立自由貿易區和發展航空城，立志成爲亞太的航運中心。
如今，從服務面來說，仁川機場在國際機場協會（ACI）2012年度機場服務評估（ASQ）中，連續八年排名第一。國際空運貨運量也從2003年的184萬3000公噸，成長至2012年的239萬7000公噸。
反觀桃園機場近幾年國際排名卻一直不理想，2007年是第14名，之後一路下滑，以2011年第29名最差，貨櫃量10年來也停滯在150萬公噸左右，幾乎零成長。
「如果當初做出來，我們的競爭力比仁川更強，黃金時間喪失了，只能急起直追，」馮正民說。國防部不肯撤中央地方無共識2005年，時任桃園縣長的朱立倫重新倡議桃園航空城，馬英九總統2008年上任後，很快將計劃列入「愛臺十二項建設」。
2009年1月很快通過「桃園國際機場條例」。只是，法條雖然通過了，仍重重阻礙，直到2012年，行政院才正式宣佈啓動「桃園航空城計劃」。
一拖又是三年。原來，要發展桃園航空城，就必須撤遷區內原有海軍桃園基地，引起軍方不同意見。桃園立委陳根德表示，當時軍方動員軍系立委杯葛，使得綱要計劃遲遲無法通過，延宕兩、三年。
一直到2011年國防部才同意撤離。此外，中央與地方政府一開始立場也不同。桃園縣政府城鄉發展局長吳啓民表示，交通部的任務乃在「交通」，只重視擴建第三航廈與第三跑道。
然而，桃園縣政府卻希望除此以外，還能搭配機場捷運的興建，設置產業專區，藉由打造新興產業的航空城，帶動桃園整體發展，也促進國家與世界接軌。因此，中央與地方，對於航空城計劃到底要多大也沒有共識。
「中央一開始只管蛋黃，不要蛋白，但是，如果只有第三航廈和跑道，沒有產業，哪叫什麼航空城？」陳根德痛批。
桃園縣工商發展局長陳淑容表示，交通部負責機場捷運，如果只負責站體與軌道，卻不負責站體周邊土地開發，就會形成「有站無路」的荒謬景象。
當捷運站周圍都是一片農田，連道路也沒有，誰要在此上下車？桃園縣長吳志揚說：「我和交通部說，你不要看你的蛋黃，若果沒有蛋白區的人口，要怎麼帶動機場捷運的運量？」就這樣協商許久，直到2012年9月18日，行政院才正式啓動桃園航空城計劃，之前各部會多頭馬車，才終於有了總指揮。
「我們都稱918事變！只是這是好的改變！」桃園縣政府地政局長林學堅笑稱。自從行政院拍板定案後，今年3月27號又覈定爲國家級重大建設，因此可徵收特定農業區。
而關於原本審查程序繁複的用水計劃、政策環評、區域計劃審查，也幾乎均在今年3月至6月間完成了，皆是史上最快速度。
「現在航空城不是沒有動，反而速度像搭火箭一樣，各行政部門都動起來了！」陳根德說。只是，土地徵收都還沒開始，距離真正能招商啓動，還有許多年要等。
自由經濟示範區如何做到「真自由」？除了桃園航空城，另一項馬政府端出的經濟成長動能政策，就是由經建會主導的自由經濟示範區。
這項政策雖然還在策劃中，但根據遠見民調中心調查、《遠見雜誌》6月號報導，臺灣上市櫃公司對於自由經濟示範區的期待（54.6％）還超過ECFA（30.1％）。
所謂自由經濟示範區，目標是大幅鬆綁對物流、人流、金流、資訊流與知識流的各項限制，以打造便利的經商環境。
依照規畫，第一階段以現有五港一空的自由貿易港的「境內關外」爲基礎，透過前店後廠的委外加工模式，帶動整體產業鏈的發展。
亦即在自貿港區接單研發，但以港外園區爲腹地，進行生產製造。臺灣港務公司董事長蕭丁貴就指出，會先在高雄港試辦，並且可把高雄「港」自由貿易區的「港」拿掉，就能把港外腹地的概念納進來。
目前桃園機場內現有的自由貿易空港，也將在自由經濟示範區範圍內，預計由目前的45公頃，擴大爲175公頃。
經建會第一階段規劃智慧運籌、國際醫療、農業加值與產業合作爲發展重點，以發展高附加價值的服務業爲主。
但桃園縣長吳志揚希望，桃園有29個工業區，都能成爲「後廠」供應鏈，應該把整個航空城4000多公頃，都納入自由經濟示範區當中。
管制過嚴自由貿易港不自由自由經濟區的法規，預計會鬆綁的部分，包括放寬白領人士來臺進出限制，區內公司邀請大陸人士來臺一個月內短期商務活動，免經目的事業主管機關審查、外籍商務人士來臺短期停留免簽證等。
爲了商品進出自由化，也提供農工原料及貨品輸入稅賦優惠，免徵關稅、營業稅及貨物稅相關稅費外，外銷100％、內銷10％免徵營業所得稅。除外，還有租稅優惠，例如臺商及區內事業海外股利或盈餘匯回示範區進行實質投資免稅、外（陸）籍專業人士免申報海外來源所得等。
然而，這些洋洋灑灑條列出的優惠，都仍只是「規畫」階段，能否能落實？業界仍打一個問號。現有的桃園機場內自由貿易港區，就是一個「自由化」失敗的前車之鑑。
以BOT方式取得經營權的遠雄集團董事長趙藤雄，爲此吐苦水多年。例如根據「自由貿易港區設置條例」，明定可聘用外勞比例達40％，但條文中未限定行業別，之後卻被勞委會否決爲僅限制造業。如此，港區內的聘用條件並無比港外優惠。
此外，許多業者也表示，當初政府允諾爲了讓貨物流通自由化的自主管理，也都被業者認爲沒有落實，因爲海關仍擔心走私，查覈十分嚴格。交通大學運輸研究所教授馮正民說，當他去國外開會時，國外的學者聽到臺灣有「自由貿易港」（FreeTradeZone）時總會問他：「Howfreeitis？」
他總是試圖回答很自由，但所接觸到的業者全部都告訴他：「臺灣的自由貿易港一點也不自由。」左珩舉出一個雖不在自貿港區，但足證臺灣管制嚴格的例子。
曾經有一段時間，法國進口酒，臺灣必須要開瓶驗有沒有毒，因爲擔心是中國假冒酒，法國人氣到抗議，表示不賣酒到臺灣，甚至要到WTO去抗議，臺灣才讓步。
除此以外，臺灣是否已經提供外商友善便利的環境？曾有一個澳門人在臺灣歐商企業上班，當孩子要上美國學校的幼稚園，教育部不同意。理由是：「因爲澳門是中華民國領土。」
擔心萬一開放，臺灣會有家長把小孩送去香港或澳門居住六年取得港澳籍，回來就可以讀美國學校。
爲此，教育部甚至拿出憲法辯論，然而歐洲商會已經近乎翻臉，幾經協調才通過，「這是我們反外商的例證，」左珩說。
能否成功？答案在政府的執行力臺灣在2002年加入WTO後，和世界接軌的腳步就變得停滯。「航空城與自由經濟示範區可以促使重新開放，思考我們到底要什麼？」
左珩表示，新加坡，或許值得此刻臺灣參考。爲了發展航運，新加坡成立海洋法庭、也積極爭取世界大海運公司都到新加坡，幾乎土地是用送的、給予一切可能的優惠。一開始看來似乎失去很多利益，但後來，變成只要設海運公司，不能不到新加坡，因爲已經是世界的海運中心。
「就像一個派對，大家都要和穿得珠光寶氣的人握手，沒有人會和漁夫握手。今天的新加坡，是大家搶着和她握手，」左珩表示，這就是車票效應，你必須先買到車票，才能上車。「新加坡要的是舞臺，舞臺就可創造本土人才。
臺灣太多法規把舞臺排開了，沒有舞臺，人才就沒了，」左珩繼續補充。在1965年獨立時，李光耀曾說：「我領導一個國家，這個國傢什麼都沒有，只有漁船。」
李光耀的幕僚曾如此告訴經建會的官員：「我們新加坡有陽光和地理位置。」「早300多年前，荷蘭爲什麼要來臺灣？人家就已經把你當成亞太營運中心的位置，人家都已經幫你定義好了嘛！人才、地理位置都具備，沒有道理不能做這個生意，最重要的還是政府的執行力！」桃園航空城前總經理劉志明說。
全球化競爭臺灣不能再等18年。只是，未來祭出的優惠，必然會引起種種討論，例如，是否對本國勞工權益損失？是否導致稅收減少？吳志揚表示，「最怕畫了區域，不放優惠進來。
政府不要怕不公平，要做就是要它成功。」左珩則以一個童話故事中的「石頭湯」故事譬喻：有一個人在森林裡又餓又渴，拿了一塊石頭，把身上的空鍋子拿來敲打，集合大家說這塊石頭能煮出美味的湯。結果，有人加了菜、加了蛋，等到煮完了，大家都喝了一碗很神奇的石頭湯。
「全世界都在開自由經濟區，我們不只加石頭，還要加牛肉。怎麼說服人很重要。政府不能不敢放肉，這樣大家怎麼看都還是一鍋清水，」左珩說，重要的還是政府的說服力與執行力，讓這鍋湯，敲鑼打鼓後讓人想要加料，最後共享一鍋豐盛。
政府的跨部會協商與立法速度，如果再缺乏效率綁手綁腳，桃園航空城與自由經濟區的落實，可能就要再等另一個18年！
那時，也許不只新加坡、韓國、大陸超越臺灣，恐怕東南亞的幾個國家，都可能會超越臺灣！
【本文摘自遠見雜誌7月號；更多文章請上遠見雜誌網：www.gvm.com.tw】【免費參加7/1219:30遠見編輯會客室，記者與您一起深入探討在地經濟：http://www.gvm.com.tw/event/conf/201307/index.html】