法治政府建設存在的幾個問題
任敬陶
作者簡介
任敬陶，山東省菏澤市政府法制辦公室副主任，法學碩士，山東省法學會、山東省行政法學研究會、山東省政府法制學會理事。
核心觀點
在許多領域，還存在法律“空白”，存在着無法可依的問題。許多地方和部門的工作人員特別是領導幹部，沒有按照依法執政、依法行政的法治理念，行使職權，履行職務，開展工作。
政府機構改革與法治政府建設還不適應不配套，監督制度和機制還存在缺陷和不足，政府機構工作人員隊伍還沒有達到法治政府要求。
各級各部門必須認真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，面對法治政府建設當中存在的突出問題，找準病結，對症下藥，制定措施，切實改正，才能爭取早日完成建設法治政府的宏偉目標。
2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“各級政府必須堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。到2020年實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”。但是，在法治政府建設過程中，還存在許多難點。從現在起到2020年，還有6年的時間，這些難點和問題如果不解決，屆時實現基本建成法治政府的目標，就會非常困難。
一、法律法規體系還不夠健全完善
我國經過三十多年的改革開放，在構建社會主義法律體系方面取得了很大成績。據統計，我國現行有效的法律有242部，行政法規有900多部，地方性法規有3000多部，規章有30000多部，規範性文件不計其數。雖然初步實現了“有法可依”，但在許多領域，還存在法律“空白”，存在着無法可依的問題。特別是在一些現行有效的法律、法規、規章、規範性文件之間，還存在着法律、法規相互“打架”，下位法超越上位法、規範性文件違法制定等現象。例如，《中華人民共和國行政處罰法》是1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的一部基本法律。《中華人民共和國道路交通安全法》是2003年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過的一部非基本法律。兩部法律的制定機關不同，法律效力也不屬於同一個等級，《行政處罰法》的法律效力高於《道路交通安全法》。但是，《道路交通安全法》第107條第一款規定的簡易程序是：“對道路交通違法行爲人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當場作出行政處罰決定。”而《行政處罰法》第33條規定的簡易程序是：“違法事實確鑿，並有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。”《道路交通安全法》規定200元以下罰款可以當場作出處罰決定，《行政處罰法》規定對公民處以五十元以下的罰款可以當場作出處罰決定。這就是說，兩部法律規定的行政處罰的簡易程序明顯矛盾，《道路交通安全法》違反了《行政處罰法》簡易程序的基本原則。《中華人民共和國立法法》第七條明確規定“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，“全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不能同該法律的基本原則相牴觸。”再如國務院《城鎮燃氣管理條例》（國務院令第583號）第十五條規定：“國家對燃氣經營實行許可證制度。從事燃氣經營活動的企業，應當具備下列條件：（一）符合燃氣發展規劃要求；（二）有符合國家標準的燃氣氣源和燃氣設施；（三）有固定的經營場所、完善的安全管理制度和健全的經營方案；（四）企業的主要負責人、安全生產管理人員以及運行、維護和搶修人員經專業培訓並考覈合格；（五）法律、法規規定的其他條件。符合前款規定條件的，由縣級以上地方人民政府燃氣管理部門核發燃氣經營許可證。申請人憑燃氣經營許可證到工商行政管理部門依法辦理登記手續。”但是，某省住房和城鄉建設廳與工商行政管理局在聯合下發的《關於加強燃氣經營企業設立和許可審批管理工作的通知》（X建燃熱字【2011】18號）文件中，卻擅自增加規定“明確所建立燃氣經營企業預審和登記程序”，否則，“不予頒發《燃氣經營許可證》，不予註冊登記”。同時還規定：“設區市、縣（市）管道燃氣經營企業、儲罐總容積在400立方米以上的瓶裝液化石油經營企業、CNG加氣母站、LNG生產儲備及LNG加氣站等經營企業，由所在地燃氣行政主管部門初審，由設區的市燃氣行政主管部門審查同意後，報省住房和城鄉建設廳審批發證。”這既屬於明顯違法設置行政許可前置條件的行爲，又是非法上收行政許可權，擅自剝奪下級行政機關行政許可權的行爲，但是作爲下級的市、縣住建部門和工商部門還必須遵守省主管部門的文件。再就是一些地方黨委、政府部門隨意制定規範性文件，任意增加企業和羣衆負擔，違法設定行政審
批、行政徵收、行政處罰、行政強制事項，擅自制定各種違反法律法規和上級文件的地方政策、規定，等等。這些現象在許多地方普通存在，既損害了法律法規的權威性、嚴肅性，也影響和阻礙了法治政府的建設步伐。
二、法治理念還沒有普遍樹立
許多地方和部門的工作人員特別是領導幹部，沒有按照依法執政、依法行政的法治理念，行使職權，履行職務，開展工作。對依法治國基本國策，說起來重要，做起來次要，忙起來不要。表現在安排工作、檢查指導、協調問題，特別是處理矛盾糾紛時，往往還是憑主觀、靠經驗、拍腦袋作決策、作決斷，沒有真正依照法律法規的規定去想問題、辦事情。例如，前些年各地爲了發展經濟，追求GDP增長，到處外出招商引資，其中吸引外地企業客商最重要的一項優惠條件，就是減免地方政府稅收。對法律規定企業應依法繳納的企業所得稅、增值稅、個人所得稅地方政府留成部分和地方財政所得部分，一些地方政府隨意違法減免，有的承諾“二年免除三年減半”，有的“三年免除三年減半”，有的“五年免除五年減半”等。造成了大批的企業“名正言順”的不履行法律規定應繳納稅費的義務，偷逃、不繳稅費。許多企業大都以此要挾地方政府，享受優惠政策到期後，如果不再讓它繼續享受減免政策，它們立馬另遷他地，去其他地方繼續享受優惠減免待遇。我國法律規定，除全國人民代表大會及其常務委員會制定法律可以減免稅費外，其他任何部門、任何法規文件，沒有法律授權，都無權減免稅費。否則，都是違法行爲。而直到現在，許多地方還在採取這種違法的“優惠政策”招商引資，既造成了大量依法應徵收的稅費不能徵收，白白流失，又助長了許多企業偷稅漏稅，不依法履行法律規定的應繳納稅費的義務，把法律規定當成了一紙空文。一些企業不以違法爲恥，反以違法爲榮，違法經營，損國損民。這種現象如不徹底糾正，法治政府就很難真正建成。再如從去年開始，新一屆黨中央和國務院把簡政放權、減少行政審批事項，作爲第一件大事進行安排部署，並取得了顯著成效，先後分七批取消、下放行政審批事項632項。而一些省、市、縣級政府領導，也紛紛在各種會議上提出“要將本級政府行政審批事項再削減三分之一以上”的工作目標。這種緊跟中央的部署，本意是好的，但卻缺少了法治思維，經不起依法分析、推敲。因爲，《中華人民共和國行政許可法》規定，省級以下各級政府，除省政府規章可以設定臨時性的行政許可（有效期一年）外，其他各級地方政府都無權設定行政許可事項。而現行有效的行政許可（審批）事項，99%以上的都是法律、法規設定的，省級以下各級地方政府是無權取消法律、法規設定的行政許可（審批）事項的。那麼，一些地方政府領導提出“要將本級政府行政審批事項再削減三分之一以上”的工作目標，不但是錯誤的，根本無法實現的，也是違法的。還有許多政府工作人員，法律知識水平低、依法行政觀念差、遇事不講法、辦事不懂法、處理不依法、甚至以言代法、以權壓法的現象仍很普遍。再加上目前廣大羣衆，受文化水平較低的影響，受法律宣傳不到位不普遍的影響，受根深蒂固的傳統思維方式和做法的影響，遇到問題不會依法辦事，不想依法辦事，不知道按法辦事和靠法律維護自己的合法權益，等等。如果整個社會的法治理念沒有普遍樹立起來，要建成法治政府、法治社會、法治國家是非常困難的。
三、政府機構改革與法治政府建設還不適應不配套
建設法治政府，首先需要解決的問題是，法治政府由誰建？怎麼建？從依法治國總的要求來看，建設法治政府，必須要堅持黨的領導，依靠各級黨委推動法治政府建設。從具體實施看，還是要靠政府自身的改革、自身的完善來實現建成法治政府的目標。但從目前的現實情況看，真正靠政府自身把自己建成法治政府難度很大。我們以鄉鎮一級政府爲例，當前鄉鎮一級黨委、政府的工作任務、工作職責、工作目標都是一致的，很難區分鄉鎮黨委應做什麼工作，鄉鎮政府應做什麼工作，即使明確了各自的職責、任務，而在實際工作中，鄉鎮黨委書記是一把手，鄉鎮長是二把手，鄉鎮任何事情都是鄉鎮書記說了算，就連鄉鎮財務報銷簽字，都是鄉鎮書記“一支筆”簽字算數，鄉鎮長根本沒有簽字權。這也是許多鄉鎮發生貪污腐敗案件，主要犯罪行爲人絕大多數都是鄉鎮書記的原因。鄉鎮政府無獨立的決策權、執行權，又怎能把鄉鎮一級政府建設成爲法治政府呢？再就是建設法治政府，必須實行政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關係要區分明確；上級政府與下級政府之間、政府各部門之間的職能、權限要區分明確。但直到現在，在一些地方，政府還在替企業徵地、建廠，進行“築巢引鳳”；還在爲企業貸款提供銀行貸款擔保，承擔企業債務；搞城市房地產開發，政府還在與開發商“合穿一條褲子”，想方設法侵害羣衆的合法權益，有的地方釀成人命大案仍置之不理、聽之任之，這也是導致一些地方發生羣體性事件的根本原因。再就是近兩年中央大力推進簡政放權、開展行政審批制度改革，取消、下放了一大批行政審批事項，市、縣級政府積極響應，採取措施貫徹落實，切實精簡審批事項、審批環節，努力提高行政審批效率和審批
服務質量，取得了較好成效。但在實際辦理行政審批事項時，申請人普遍反映一些省級行政審批部門仍然死死抱住審批權不肯精簡、下放，作爲市、縣行政審批部門，一些審批事項必須報省審批部門批准，但個別省直部門卻存在着“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現象，已經成了中央推進簡政放權、進行行政審批制度改革的“中梗阻”、攔路虎。再就是各級政府機構改革相對滯後，存在着機構冗腫、人浮於事、明簡暗不簡的現象。一方面是人滿爲患，事少人多，另一方面又增人增編，年年招錄新進工作人員。如有的市、縣部門五六個科室共同辦理一個行政審批事項，互相設卡、推諉、扯皮，造成了行政審批效率低下，羣衆和企業普遍反映辦理行政審批難。在機構設置上，一些地方的部門機構設置重複，像黨委有黨史委，政府有史志辦，雙方共同還有檔案局、檔案館。一些羣團組織設置過多，整日無所事事。還有一些協會、學會、研究會、中介組織，利用行政色彩，一邊讓財政保障供養，一邊千方百計亂收費謀取私利，等等。如果各級政府機構改革不到位、不徹底、不科學，就無法做到與法治政府建設相適應、相配套、相銜接，那麼建設法治政府也就會成爲空談。
四、監督制度和機制還存在缺陷和不足
2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委會員監督法》，明確規定“各級人民代表大會常務委員會依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權。”對“一府兩院”進行監督，“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告，審查和批准決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，對法律法規實施情況檢查，對規範性文件備案審查，提出詢問和質詢，組織特定問題調查，對撤職案進行審議和決定”等，雖然起到了很大的監督成效，但這種監督作用在實際工作中，卻存在着從上到下、逐級減小的趨勢。特別是直到現在還沒制定一些相配套的法規文件，如地方人大常委會如何進一步加強對地方政府、法院、檢察院的監督，如何加強政府和部門內部層級行政監督等，許多方面還沒有具有可操作性的具體規定，致使一些方面的監督僅僅是流於形式，沒有發揮真正的監督作用。再就是許多監督機構、監督機制還不健全、不配套，如各級人大還沒有成立專門的監督委員會，各級政府、部門上下級之間和內部還沒有專門的監督機構，有的即使明確了監督機構，也因法律依據不具體、監督措施不明確、懲處力度不夠強，造成了監督無力。還有對一些新聞媒體監督、人民羣衆監督，還缺少專門的法律、法規進行有效的指導、規範、保障，也使這些監督存在效果不理想的現象。由於缺少相關的監督法律法規和專門監督機構，許多基層政府、部門和工作人員，出現不依法行政、不按法辦事、甚至違法辦事的行爲，無法及時得到制止、糾正、改正，無法追究違法責任人相應的責任。這種局面如果不從根本上得到解決，到2020年把各級政府都建設成爲法治政府的目標就很難實現。
五、政府機構工作人員隊伍還沒有達到法治政府要求
建設法治政府，必須要有一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍。但是，目前許多地方政府和部門在招錄工作人員時，往往存在重學歷，輕能力；重對口專業，輕法律素質；重考試分數，輕真才實學的現象。致使一些部門招錄的工作人員，缺少基本的法治素質，進入工作狀態慢，甚至很長時間不適應、不勝任所在工作崗位。在實際工作中，許多地方的工作人員，受幾千年來中國“人治”傳統思想束縛，想問題、幹工作、處理事情仍然靠主觀、憑經驗、按習慣辦事，不想、不會、不能依法行政、按法辦事，從而給法治政府建設帶來了很大阻力。過去一些地方在幹部提拔任用時，由於過分強調“唯票選人”的片面選人用人標準，一些不幹事、攪和事、老好人的庸才，一些不懂法、不守法、甚至敢於違法的“能人”，被選拔到領導崗位。不但挫傷了廣大黨政機關工作人員的工作積極性，產生了不按法辦事就是“有本事”、就能提拔重用的錯誤導向，而且這部分被選拔上來的領導幹部，一些人貪污腐敗成了罪犯，給黨和政府造成了很大的難以挽回的負面影響，也造成了廣大羣衆對一些地方的政府和部門不信任。如果各級政府和部門的工作人員，不能建設成爲一支想依法辦事、會依法辦事、能依法辦事的法治工作隊伍，建成法治政府的目標就很難實現。但是，要把目前這麼一支龐大的政府工作隊伍，全部打造成熟悉法律、掌握法律、依法行政、按法辦事的法治工作隊伍，困難是巨大的。這需要耗費大量的時間，需要採取有效的措施，需要強化法律的灌輸，需要在實際工作中真正從上到下普遍實行依法行政。
以上問題的存在，將直接影響各級建設法治政府的步伐，影響各級如期建成法治政府的任務目標。因此，各級各部門必須認真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，嚴格按照《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，堅持依憲治國、依法執政、依法行政，面對法治政府建設當中存在的突出問題，找準病結，對症下藥，制定措施，切實改正，才能爭取早日完成建設法治政府的宏偉目標。
（本章完）