民主是經,法治是緯—罷免制度的選擇

(圖/本報系資料照片

罷免,是近期以來世界上開始流行的民主政治活動,至少臺灣如此。

衆所周知,罷免是反映直接民權,賦予選民使用選票罷黜不適任民意代表制度。過去罷免成功的例子很少。近年狀況丕變,由於法律調低了連署、有效票同意票數以及通過罷免之最低人數等各項門檻,罷免提案成案機會明顯增加,成案後投票通過或是接近罷免成功的例子日多。是否應該回頭調高各項門檻的人數,降低罷免的成功率,遂又已成爲政治上出乎爾而又反乎爾的話題

若是觀察其他國家的罷免制度,可以發現除了人數門檻高低的選擇之外,還有其他足以決定罷免制度乃至民主體質更具根本性議題,值得討論。例如罷免案的成立需不需要明確的法定事由,就是其一。

立法院的網站中,有則由曾耀民先生所撰寫,關於英國《2015年國會議員罷免法》(Recall of MPs Act 2015)的簡介與分析,指出英國制度與我國制度具有重大不同。該法系於2015年3月26日由英王批准生效規定了國會議員之罷免如何發動及其處理程序,乃至於其議席出缺的補選方式

值得注意的是,英國此項立法的目的,主在對於違反法律、國會紀律規則,且情節嚴重選區國會議員提出罷免,交付選區選民投票,罷免成功,即舉辦補選。其立法重點是,國會議員罷免制度,全以國會議員是否遵守法律及國會紀律做爲發動罷免的基本標準。其制度功能不止是罷黜不適任的議員,還要通過選民的監督促使國會議員服膺法治立法者立法要求人民守法的前提是,立法者本人必須守法,包括參與國會立法程序所應遵從的議事規則在內。

該法明文規定,議員如符合以下三項要件之一者,就足以啓動罷免提議程序,透過國會議長通知辦理罷免程序,由選區罷免官受理選民連署,再由選民投票決定是否剝奪議員的下議院席位,並舉行補選:

一、議員在英國犯罪定罪判刑監禁或遭羈押未達1年且不得上訴者。(1年以上則依1981年《人民代表法》規定應當然免職。)

二、當國會標準委員會因特定議員之違紀行爲向下議院提出報告後,下議院命令該議員在特定期間內暫停職務達法定之一定期間者。

三、現任國會議員因違法提供虛僞或誤導性津貼申報資料,而已定讞者。

這三項條件的共同特徵是,發動罷免之法定事由及其認定程序嚴格而且明確,選民不能主動發動罷免。立法以來,英國已經發動過三次罷免連署投票,其中兩次罷免成功,並皆已依法辦理補選。

我國的罷免制度則完全異趣,可由選區選民主動發動罷免,滿足法定人數門檻即可;罷免案中雖必備置罷免理由書,但是法律並未限定何爲發動罷免的正當事由,實際上無異於只要選民以爲構成罷免理由,就足以成爲罷免理由。這就完全不能避免純粹政治性對抗的罷免。這可說是絕對的、最直接的民主,也足以發展成爲絕對的民粹政治;其法治的標準趨近於零,無人可以預知什麼樣的事由足以構成罷免成功的理由。從韓國瑜案開始至今,不論罷免成功與否,均已證明了此點。

什麼樣的社會就會產生什麼樣的制度。制度,不但反映社會的政治文化體質,而且會反過來繼續引導社會發展,愈演愈烈。不能說臺灣沒有民主或民粹,但有沒有共和呢?有沒有法治呢?看了英國的制度,足以恍然大悟:爲什麼立法院的議事規則似乎從來都是觀賞作用居多;爲什麼國會改革從來都不在社會發展的政治議程之中。

作者東吳大學法研所教授