陳聽安、陳國樑》巨靈政府無視財政紀律
前瞻2.0軌道建設預算大縮水，新北市八里、五泰、深坑輕軌及捷運汐民線等4線面臨嚴重衝擊。圖爲新北環狀線。（本報資料照片）
蔡政府在林全院長任內，一口氣提出8800億經費需求，推動前瞻基礎建設，規畫將其中一半金額（4241億）用於軌道建設。國發會8日宣佈2021–25年期之設計「前瞻2.0」，竟大砍2300餘億、一舉將軌道建設金額調降至1903億；全臺各地原定17項的建設，並未編列任何經費。受影響藍、白縣市地方首長急着跳腳，綠色執政縣市首長看似老神在在，但想必心中也是五味雜陳。
前瞻經費的乾坤大挪移，驗證了當初規畫的草率與急就章；如此脫譜行徑，使得施政規畫不過是「形式」。當政客搬出「滾動式」檢討的話術，行政權就可以隨興、不受拘束的扭曲與擴張。新冠病毒的紓困振興則是另一個例證；其經費需求，竟可從原本的600億增加至4200億，整整上調了7倍。
若加計「紓困3.0」全部舉債之2100億，109年度中央政府總預算連同各項特別預算之舉債合計數應爲5138億。但爲避免成爲史上一會計年度內舉債最高的政府，行政團隊將部分應舉借的債務，從109年度挪至110年度，而使109年度債務舉借數爲4596億元，略低於馬英九政府於99年度所創下之4762億的歷史紀錄。但既使經過如此技巧性的操作，109年度舉債合計佔總預算及特別預算歲出總額合計數之18%，違反《財紀法》與《公債法》所規定之15% 債限。
又紓困3.0之2100億預算，其中「回補」的部分就高達1235億；換言之，早在立法院通過預算前，紓困3.0經費就已經使用了將近6成（58.81%）。如前所言，由於部分債務舉借實已挪移至110年度，紓困3.0「回補」的操作手法，是不折不扣的「寅食卯糧」；其未編列預算而動支經費的作法，則是違反《預算法》政府「不得於預算外動用公款」之規定。
其間的插曲是，蔡英文總統於8月20日接見國內團體時，竟還作出「推動紓困3.0、逐步落實2100億元特別預算」的宣示，似乎渾然不覺6成經費早已動支。
探究何以行政團隊得逃避《財紀法》與《公債法》債限之規範，並且無視《預算法》經費動支相關規定？原因在於—《紓困振興特別條例》訂有排除債限規範與經費動支規定的「例外條款」（escape clauses）。因此，雖有財政紀律規範，但一旦有政策需求，財政紀律可以很容易地以特別立法拋棄。
舊約聖經裡的「利維坦」（Leviathan），又譯爲「巨靈」，是一頭邪惡足以與撒旦相提並論的巨大生物，以海怪的形式存在，孽釁四海、無所不噬。在財政學的公共選擇學派，則有布倫南（G. Brennan）及布坎南（J. Buchanan）兩位學者提出政府「巨靈假說」（Leviathan Hypothesis）；其基本假設在於政府是剝削人民、極大化收入的實體。民主社會必須要能夠約束此巨靈。
我們藉此再次呼籲，「財政紀律入憲」與成立獨立超然之「財政委員會」。憲法爲國家基本法，可以限制政府行爲。由於法律（包括特別條例），與憲法牴觸者無效，財政紀律規範的入憲，將可有效遏抑政府一再以特別條例舉債、規避財政紀律規範的情形。獨立超然的「財政委員會」，或也有助於抑止選舉撒幣、政策爲選票服務的財政亂象。