二、鄉鎮人大的工作與建設
由於對其他地方鄉鎮人大情況不瞭解，我主要根據北京的情況來講。
（一）關於鄉鎮人民代表大會會議
現行地方組織法規定，鄉鎮人民代表大會是本地方國家權力機關，由選民直接選舉產生，每屆任期5年，有13項職權，代表大會由上次代表大會主席團負責召集。從北京市現有178個鄉鎮代表大會的情況看，有三個問題值得注意。
一是每年召開大會次數問題。北京市現行鄉鎮人大組織條例規定，鄉鎮人民代表大會每年至少召開兩次。應該說，絕大多數鄉鎮人大做到了每年召開兩次大會，一般是第一季度和第三季度各一次。但是，也有相當一部分鄉鎮人大不知道三季度的代表大會怎麼開法，組織什麼議題，只好敷衍了事，甚至個別鄉鎮乾脆不開。也有個別鄉鎮一年開3次會的，因爲有內容、有議題，需要開會，這應該是工作搞的比較好的體現。
二是議題問題。相當一部分鄉鎮人大做到了在一季度的大會上聽取和審議政府工作、財政收支和人大主席團3個報告，在三季度的大會上則聽取和審議政府某一方面的專項報告、開展專項工作評議、代表議案建議辦理情況報告，或者組織代表視察政府實施的重點工程和重要工作等，搞得有聲有色。但是，也確實有部分鄉鎮人大苦於覺得找不到合適的議題，感到會議不好組織。
三是會期問題。現在多數鄉鎮人大每年第一次大會開1天，第二次大會開半天，相當一些大會只聽不審，報告完了吃飯散會。這種狀況不利於人民當家作主，應該改變。懷柔區人大常委會爲鄉鎮人大工作制定的指導意見明確：換屆的代表大會會期應爲2—3天，非換屆的代表大會應爲1—2天，只有臨時性主題會議可以爲半天。這個經驗值得借鑑，因爲它有利於從形式上保障代表大會的質量，如果再加上對會議內容給以具體指導，是可以把鄉鎮人民代表大會開好的。在這三個問題當中，議題問題是核心。因爲每年召開會議的次數和每次會議的時間長短都取決於議題的有無和多少。所以，召開大會和開好大會，關鍵在於豐富會議內容，選準選好議題。
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北京文件有關內容。2014年底召開的北京市委第四次人大工作會主要文件《在全面推進依法治國進程中加強和改進人大工作》（以下簡稱市委四次工作會文件）指出：“有條件的鄉鎮人民代表大會也可每季度召開一次會議。會議可重點安排聽取和審議相關執法檢查報告、議案辦理報告、討論決定重大事項、對專項轉移支付、預算調整和決算等及時進行審議和批准。”這就爲鄉鎮人大增加會議次數，充實會議內容提供了權威依據，便於解決會議議題問題。
（二）關於鄉鎮人大主席團問題
一是主席團職權定位問題。在憲法和地方組織法中規定鄉鎮人大有主席團，但沒有明確是否爲常設機構，只是說它負有召集下一次代表大會的責任。北京市現行的鄉鎮人大組織條例規定了主席團在大會之前應有相應會議，研究會議籌備情況並決定大會的召開。這樣，主席團每年在閉會期間至少要召開兩次會議，因爲要決定兩次代表大會的召開。但是，就大會主席團的性質、定位，在閉會期間能否開展工作及如何開展工作，如何履行地方組織法賦予鄉鎮人大的職權等，還都缺乏相應規定。在這方面，北京一些區縣人大和鄉鎮人大做出了探索。比如，朝陽區人大常委會《鄉、民族鄉人民代表大會工作規則》規定：代表大會閉會期間，代表大會主席或副主席負責召集並主持主席團會議，討論有關事項。工作監督和法律監督方案、閉會期間的工作計劃和代表活動計劃等，應當經主席團會議討論決定。這樣，主席團就不是隻就召開兩次大會而開會了，它的會議就具有經常性或半經常性了。應該說，這是朝陽區爲完善鄉鎮人大主席團功能的重要一步。又比如，懷柔區人大常委會《關於進一步做好鎮鄉人大工作的指導意見》要求主席團閉會期間組織代表開展執法檢查和工作評議，形成的執法檢查報告和評議報告，須經由主席團會議討論通過後方可轉政府辦理。這也就在實際上強化了主席團在閉會期間的會議和運作功能。
二是鄉鎮人大主席團的構成問題。這個問題法律法規沒有規定，但在實際上存在兩個方面的傾向。一是目前大多數主席團成員中包含鄉鎮長等行政領導，按照常理，這是不提倡的。理由是人大主席團的主要職責反映羣衆意見、監督政府工作，而政府成員進入主席團是與這些職責相違背的。雖然，鄉鎮長是黨委委員、副書記，但他之所以有這個身份，是因爲他是鄉鎮長。區縣人大常委會組成人員，是在政府拿工資都不允許的，從這裡可以看到其中的道理。北京順義區已經對這種情況做了調整。當然，這要有個過程。二是在相當多數的鄉鎮人大主席團成員中鄉鎮一級領導成員過多，而下層羣衆過少，也應做適當調整。
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北京文件有關內容。北京市委四次人大工作會文件指出：加強鄉鎮人大主席團建設，發揮主席團職能作用。應該說，這兩句話是過去文件中沒有說過的新話。這裡儘管沒有涉及主席團是否常設化問題，但是對我們切實加強鄉鎮人大主席團建設，進一步發揮主席團作用，提供了依據，指明瞭方向。一些區委人大工作會文件對主席團如何組成，如何工作說得更加具體。各鄉鎮人大也都可以在這些精神的指導下，就主席團如何進一步加強建設、發揮作用問題，進行研究和落實。
（三）關於鄉鎮人大主席問題
一是主席專職還是兼職問題。地方組織法規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會設主席，並可以設副主席一至二人。主席、副主席由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人民代表大會每屆任期相同。”北京市地方法規規定：“鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席、副主席中至少有一人爲專職。”目前北京在鄉鎮人大主席、副主席設置方面均做到了有一位主席或副主席爲專職。但是，在主席爲專職還是副主席爲專職方面，很不一致。從這一屆的情況看，有的區縣如豐臺、順義、平谷、密雲等全部實現了主席的專職化，有的區縣大部分實行了主席專職化，而有的區縣則全部爲兼職。有的區情況是專職主席佔一半，不過也正在向主席專職化方向發展。我們在調查中發現，專職主席發揮作用的情況一般來說，要好於兼職主席。其原因：一是專職主席作爲全鄉鎮三個正職之一，表明人大制度有地位，人大工作有分量；二是專職主席作爲專職有時間，也有精力去謀劃、運作人大的事情；三是專職主席個人有了分量，有了權威，也有了積極性。而由書記兼職的人大主席，一是工作太忙，沒有精力，顧不上人大的事情；二是作爲兼職主席對人大制度的認識和對人大工作的用心往往都不及專職主席；三是兼職主席的這種狀況也往往妨礙專職副主席作用的發揮。所以，從我接觸的情況來看，鄉鎮人大主席還是專職更好些，既有利於人大工作的開展，也有利於幹部積極性的調動。這個問題在北京已經解決了大部分（大概三分之二左右）；在外地，也正在解決過程中。有些地方，比如，江蘇省865個鄉鎮，專職人大主席583人，佔67.4%；比如，山東的聊城、濱州等地，有些鄉鎮正副主席都是專職的，有些辦公室也不止一個人。在組織建設方面，我個人認爲比較好的做法，一是設專職主席，安排做同級黨委委員，使人大領導知情知政，在黨內有發言權，沒有被邊緣化的問題；二是專職主席安
排當上一級人大代表，在上一級人大開會時做本鄉鎮代表團團長；三是給鄉鎮人大配好專職而且是實職的辦公室主任或秘書，協助主席和主席團開展工作。
二是鄉鎮人大專職主席或專職副主席兼職兼事較多的問題，而且也較普遍。作爲黨委委員的人大專職主席或副主席，兼一點黨委或者羣團的工作，或者臨時性的黨羣工作，也未可厚非。但是，如果兼職過多過重，也是不利於人大工作的。我這裡重點要說的是，雖然專職主席或副主席不兼政府職務，但是兼任政府事務甚至是分管政府事務的情況比較嚴重，這就於法律精神不合了。現在特別突出的問題是，人大專職主席或副主席沒有政府的職務，但卻承擔着政府大量的工作，且分管什麼的都有。之所以出現這種情況，一是認爲人大沒什麼事情，不能閒着；二是說他過去一直做這方面的工作，業務熟悉，也找不到合適的人替換等。當然，也有的是黨政領導想用分管人大以外的工作這個辦法，讓他少想人大的事情；三是也有的是人大這位領導自己覺得反正人大沒多少事幹，怕被邊緣化，願意找點其他事情來做，掌握點實權。不管屬於什麼情況，都應該儘可能做到專職專任、專心專用，這樣既合於法律規定，也有利於人大工作。這一點應該是趨勢和方向。
另外一個問題是，在鄉鎮人大雖然普遍設置了人大秘書或辦公室主任，但在實際上並沒有到位，多數鄉鎮借用這個職務和級別解決其他機關人員的待遇問題。他們屁股沒有坐在人大，就更甭說思想和精力到位了。當然，糾正這個問題困難也不少，但確實應該着力進行。
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北京文件有關內容。在這個問題上，北京市委四次人大工作會文件重複強調了過去文件的說法，就是要繼續落實鄉鎮人大專職主席、專職副主席和鄉鎮人大辦公室建設的要求，沒有更進一步地展開。問題是這些年來這個問題落實的不夠到位，不夠好。就是前面我們說過的存在着比較嚴重的專職主席或副主席兼職兼事問題，存在着辦公室名義上有人但實際上屁股不坐在這裡，幹人大工作只是摟草打兔子——帶捎的。這種情況應當逐步地予以改變，在這個問題上，鄉鎮黨委、區縣人大常委會可以發揮點作用。
（四）關於鄉鎮人大行使決定權問題
依據地方組織法規定，鄉鎮人大有13項職權，包括重大事項決定權，但在實際操作中，除大會聽取政府和財務工作報告作出決議外，很少行就某一重大事項作出決定。我們在調查中發現了幾起鄉鎮人大行使重大事項決定權的案例。比如，朝陽（孫河、三間房鄉等大多數鄉都做過，約佔到五分之四）、豐臺（盧溝橋、花鄉）、門頭溝（永定鎮）、房山等區的鄉鎮人大都就舊村改造、拆除違章建築、村民拆遷補償等這些關係村民切身利益的重大問題作出過決定。鄉村改造拆遷這個問題十分複雜，羣衆意見很難協調，有些村因此拖了好幾年而無法進展，黨委和政府都很發憷。在這種情況下，有人想起了人大，是否可以由人民代表大會討論做個決定？就是說，當初可能是出於無奈而想起了人大。但是，沒想到由人大作出決定，村民擁護，有用有效，黨委政府由此嚐到了甜頭，看到了人民當家作主的人大制度的優越性。當然，如果我們的認識能夠舉一反三，不侷限在拆遷這一個具體問題上，那麼，我們對人大制度的認識就有可能走上比較自覺自信的道路。從調查的情況來看，也有不少鄉鎮（如房山區韓村河鎮、大安山鄉、史家營鄉等）人大已經把人大決定權的行使範圍擴大到其他重大決策、重點工程等方面。我們還了解到，浙江寧波寧海縣在試行“鄉鎮政府實事工程代表票決制”。在那裡有幾個鎮舉凡鄉鎮政府每年要做的大事，都要在羣衆中廣泛徵集項目方案，然後排序由代表票決定案。最近看到一篇報道說，在寧波大多數鄉鎮已經普及了寧海的這個做法。而寧海的做法又是從上海南匯區學來的。我覺得，我們可以從中得到很多啓發，其中重要一點就是鄉鎮基層更需要民主治理，更需要民主政治；而基層老百姓也更需要民主決策，更懂得民主制度的好處。
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北京文件有關內容。關於人大行使重大事項決定權問題，這兩年從中央到地方已經說得比較到位了，各地都在探索自己的方式方法。北京市委四次人大工作會文件上寫的是，把重大事項的討論決定納入人大年度工作計劃的辦法，這不失爲一個新路徑。同時，提出要規範政府重大決策出臺前向本級人大報告制度，鄉鎮一級政府應該把要決策的大事直接提請鄉鎮人民代表大會審議，並聽取大會提出的意見和建議。在這方面，應該說文件給出了鄉鎮人大開展工作的很大空間，至於鄉鎮人大究竟怎麼做，還需要由鄉鎮人大結合自己的實際進行探索。這裡有個難題，就是重大事項的界定問題，不僅是鄉鎮、就是區縣、省市也存在這個問題。從各地的情況看，基本上是制定自己本地區的地方性法規或者是規範性文件，先把大的框架、槓槓畫出來，然後在這個基礎上斟酌具體事項。這與每年請示黨委制定重大事項決定計劃然後執行的這種方式，並不矛盾；即完全可以在既有法定規範的框架下，制定年度計劃，加以實施。
（五）關於鄉鎮人大對政府的監督問題
依據法律法規，在鄉鎮人大的職權中，很重要的一個方面就是對政府的監督。就我們調查的情況看，北京的許多鄉鎮人大在這方面是做得很不錯的，是有經驗的。當然，發展也不平衡，也有不少鄉鎮人大在這方面沒有什麼作爲。談兩個方面的問題。
一是監督的形式。對政府進行監督現在比較典型的做法是工作評議和執法檢查兩種。工作評議是指組織人大代表對鄉鎮政府副職分管的工作、對鄉鎮政府職能部門、對區縣派駐鄉鎮的工作機構，綜合運用聽取專項報告、調研視察、走訪詢問、代表座談評論等多種形式進行的一種監督方式。這項工作在北京大多數鄉鎮人大均有較好的開展。比如，懷柔區各鄉鎮人大基本做到了屆內對鄉鎮政府主要部門評議一次。又如，門頭溝區各鎮人大普遍實行把對政府的專項工作評議和對主管副鎮長的履職評議結合起來，效果也很好。執法檢查是指組織代表就某項法律法規在本行政區域內的實施情況進行檢查，是通過聽取執法主體彙報、與相關人員座談、進行個別走訪等形式，對法律實施狀況進行評估的一種監督方式。朝陽、通州、懷柔等區都組織鄉鎮人大代表進行執法檢查，而且收到了較好效果。許多鄉鎮人大領導感到在監督政府方面難以有所作爲，其實主要是沒有用好這兩種監督方式。如果每年能夠組織代表對政府部門進行一次工作評議，再就有關法律法規進行一次執法檢查，監督工作就可以做得有聲有色。當然，在內容的確定上，要了解羣衆呼聲和代表意願；在代表利益上，不能讓參加活動的代表在收入上吃虧；在組織形式上，要儘可能考慮本鄉鎮的實際。在這兩種監督方式之外，組織代表對政府重點工作進行視察、檢查，就羣衆普遍關心的問題進行調查也是鄉鎮人大經常採用的監督方式。
二是監督的做法。鄉鎮人大對政府進行監督，多數是以鄉鎮爲單位獨立開展的。但是，在怎樣開展鄉鎮人大的監督工作方面，我們還發現了一個經驗，那就是懷柔實行的區和鄉鎮兩級人大工作“聯動”的經驗。所謂兩級人大“聯動”，是指在開展監督工作中，區縣人大和鄉鎮人大經過協商採取聯合行動的一種監督方式。一般做法是，區縣人大常委會在與鄉鎮人大取得共識的基礎上，由區縣人大提出工作計劃，兩級人大
統一主題、統一時間、統一要求，在全區縣範圍內對兩級政府進行的監督。這種做法的好處是，聲勢大，範圍大，力度大，效果好。在懷柔區近年來開展的工作評議和執法檢查，都是採取這種方式進行的。在我看來，這是一個很好的經驗。其最大的好處就在於，區人大常委會牽頭，帶動並教會了鄉鎮人大的監督工作。特別是在那些鄉鎮人大還不曉得怎麼進行監督的區縣，尤其值得效法。北京一些區縣人大也已經提出了區鄉人大工作聯動的問題。
（六）關於鄉鎮人大的議案辦理工作
在北京市鄉鎮人大這個層面，代表在大會期間提出建議批評意見，交政府辦理，然後向代表進行答覆，這種情況比較普遍，家家都在做，而且大都形成了建議辦理的有效機制，有的還做得不錯，當然也不平衡，此不贅述。
這裡單說議案問題。在鄉鎮人代會期間由代表依法提出議案，再由大會（或主席團）形成決定交政府辦理並給以答覆，這種情況還不夠普遍。儘管如此，在調查中我們還是瞭解到，在朝陽、海淀、通州、昌平等區的一部分鄉鎮人大都開展了議案辦理工作。通州區有的鄉鎮人大還把代表如何提出議案列入代表培訓計劃，把督辦代表議案列爲閉會期間的重要工作，把聽取政府議案辦理情況的報告列入次年初代表大會的議題，這就使得議案從提出、到辦理、再到答覆都有了比較可靠的程序和質量保證。
在鄉鎮人大開展代表議案辦理，我認爲是一項很重要的工作。一是議案比建議更能集中民意，比建議更能體現多數羣衆的願望，而建議往往帶有具體性個別性；二是政府對議案辦理比建議辦理更加重視，更有力度，也更有效果；三是人大主席團可以通過調查研究，在瞭解民意的基礎上主動運作議案的提出，有相當的主動權；四是通過議案的辦理可以提高人民羣衆當家作主的現實感和成就感，提高人民代表大會制度的權威，密切國家機關與人民的關係。
（七）關於鄉鎮人大的代表工作
據我們瞭解，北京市許多區縣鄉鎮人大的代表工作還是比較活躍的。許多鄉鎮都建立了不同特點的代表工作組織和代表工作制度，也都創造了不少經驗。
一是建立代表活動平臺，組織代表聯繫選民。這方面，大興區鄉鎮人大的代表工作經驗很有典型性。他們起步比較早，已經有幾屆了。他們在各鎮都建立了完整的代表網絡系統。那就是，在選區有代表的選民接待站，在鄉鎮人大有代表建議彙總站，在鄉鎮政府有建議辦理辦公室，每個鄉鎮都形成了以本鄉鎮爲體系的代表網絡系統。設想，如果我們的鄉鎮代表工作都能做到這樣，無疑是對鄉鎮人大工作的很大促進。朝陽區鄉街人大的代表工作也是不錯的，特別是這兩年在選區建立了代表工作室，開展接待選民、組織代表述職、進行履職交流等活動。爲代表工作建立平臺，使得代表履職有了恰當的組織形式，代表活動有了固定的場所平臺，代表接受監督也有了合適的方法，這就既使得有履職積極性的代表有了用武之地，也使得缺少履職積極性的代表不能無所作爲，發揮了很好的作用。應該說，現在北京各個區縣的鄉鎮人大都比較普遍地設立了代表工作站或代表工作室，發揮了很好的作用。
二是組織代表接受選民監督。應該說，組織代表接受選民監督，是代表的一個重要內容。就鄉鎮人大來說，主要就是開展了代表向選民述職活動。做法是，每年組織若干代表，向他所在的選區的選民代表進行述職，就是向選民報告一下你是怎麼當代表的，爲選民做了什麼事，然後請選民進行評議。我們在朝陽、海淀、豐臺、昌平、房山等區縣鄉鎮人大都發現了這樣的事例。開展代表述職的好處是，從代表角度說，是代表意識增強了，履職積極性提高了；從選民的角度說，是選民聯繫代表好找了，對代表的監督到位了；從人大制度的角度說，是代表與選民的聯繫緊密了，人大制度的威信提高了。這實在是一個很有意義的事情。
三是對代表履職進行考勤登記。這個工作不少地方已經開展起來了。其目的就是督促代表履職。具體做法是每位代表一個小本子，要求自己把履職情況如實地記錄下來，定期收回，進行統計，並向選民公開。有的地方，還在此基礎上進一步建立了代表履職的激勵和約束機制。當然，這些工作都需要人大主席和人大辦公室進行具體組織。鄉鎮人大如果能把這些事情都做好就很不簡單。
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北京文件有關內容。北京市委四次人大工作會文件對代表履職論述比較充分，也比較實。一是建立三級（市、區縣、鄉鎮）代表聯繫機制，組成混搭的代表小組和活動平臺，這就把鄉鎮代表也包括進去了。當然，這個混搭小組的活動，只是各級代表活動的一小部分，鄉鎮人大還有本級的代表團、代表小組，還要圍繞主席團的安排開展自己的代表活動。二是對代表在會議前、會議中、會議後的需要做的事情明確下來了。會議前要帶着任務徵求選民意見，會議中要代表選民進行審議發言，提出議案建議，會議後就是閉會期間要按照主席團的要求開展各種活動等。三是要求代表進行履職考勤登記，履職情況要向選民通報或公示，代表要向選民述職等。
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江蘇有關情況。據2015年4月1日《人民日報》載：江蘇省鄉鎮人大普遍建立了“一個載體、兩個制度”，即以代表之家爲載體，實施代表向選民述職制度和代表接待選民制度。其實，他們還有第三個制度，即代表公示制度，把代表的聯繫方式在選區公佈上牆。
（八）關於鄉鎮人大的經費問題
北京市178個鄉鎮經濟和社會發展狀況不同，鄉鎮人大的經費狀況也隨之不同，不但區縣之間不同，而且同一區縣各個鄉鎮之間也不同。大體有幾種情況：一是少數鄉鎮人大經費列入了同級財政預算，按預算花錢，但往往多寡不一。二是多數鄉鎮人大經費沒有列入預算，而是實報實銷。三是經費沒有預算，需時現要，能要來多少花多少，要不來就不花。以代表個人每年得到的補貼來看，多的鄉鎮可以達到幾千元，而少的鄉鎮則只有幾百元，相差十幾倍。總之，鄉鎮人大的經費規範情況較差。在這樣的狀態下，有幾個因素決定着鄉鎮人大可用的經費額度。一是本鄉鎮經濟狀況的好壞；二是鄉鎮人大領導與黨委政府主要領導關係的好壞；三是鄉鎮人大專職主席或副主席的個人權威和人格魅力的強弱。鑑於這種情況，應當儘快解決鄉鎮人大經費規範問題。我的看法是，第一，鄉鎮人大工作經費應該儘可能地納入本級財政預算，根據幾項必需的支出進行匡算，按照簡便易行的原則，可以實行數額制，也可以實行比例制。經費列入預算，也是法律的要求。第二，各區縣人大常委會可以根據本地經濟和社會發展的狀況，爲鄉鎮人大的年度經費制定參考標準，以便各鄉鎮在安排人大經費預算時有所遵循。
當然，即使經費納入了預算，也可能產生新的問題。比如，各鄉鎮之間可能不太平衡，有的差距可能還比較大；有的預算可能還不夠細緻，結果花的時候就發生打醬油的錢買不了醋這種情況。就一個區縣來說，各鄉鎮人大之間的經費不可能完全均衡，能夠做到大體均衡就可以，如果存在差距過大影響人大履行職責的情況，區縣人大可以幫助協調。如何做好預算，是一個專門的學問，開始肯定缺乏經驗，在做預算的時候，我們政府的財政部門可以給予指導，以便把人大的預算做得更加規範合理，而且便於管理和使用，應該說並不難做到。
（本章完）