三、關於鄉鎮人大在實踐中的一些新探索
（一）關於鄉鎮人大實行季會制的探索
由於鄉鎮人大沒有自己的常設機構，人大不能經常性地開展工作，許多法律賦予鄉鎮人大的職權處於虛置狀態。正是在這種無奈的情況下，重慶市南川區水江鎮於2007年嘗試實行了季會制度，即每季度召開一次鎮人民代表大會，分別在1、4、7、10月召開。1月份的會議主要是聽取和審議鎮政府的年度工作報告和財政報告，屬於各地鄉鎮人大都在做的事情。後面三次會議，主要是聽取政府的各種專項工作報告。其做法是：政府專項報告後由領導進行點評，各個代表團再推舉一位代表對報告內容做審議發言，並在審議之後按照非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意四檔進行無記名投票式測評，彙總結果後當場宣佈，對外公開。對測評結果不理想的，鎮主要領導要與專項工作責任人進行談話並提出整改要求，整改結果要在下一次代表大會上做出反饋。到現在爲止，水江鎮實行季會制已近8年。對於季會制，水江鎮黨委重視，人大主動，政府支持，代表積極，收到了比較好的效果。
我們應該怎樣認識鄉鎮人大實行季會制這件事情呢？首先，實行季會制符合法律規定。組織法規定，“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”，並沒有限制會議舉行的次數。而且，這樣做也符合當初在鄉鎮人大一級不設立常設機構的初衷，就是認爲基層人大地狹人少，便於經常召開代表大會。其次，有利於發揮代表大會的作用，比較充分地行使代表大會的職權。再次，有利於發揮代表的主體作用，調動廣大代表履職的積極性。當然，單純的季會制也有侷限。一是鄉鎮人大依然沒有自己的常設機關，依然是在閉會期間不能開展經常性的工作。二是鄉鎮人大許多法律賦予的職權依然很難行使到位，包括重大事項決定權、監督權等難於細緻操作。因爲，即使是代表大會經常召開，其會議質量也需要會下大量工作來保證，沒有會前的充分調查研究，沒有會後有力的跟蹤監督，會議的質量和會議的效果很難保證。三是實行季會制是鄉鎮人大在沒有自己的常設機關的條件下儘量發揮作用的一種難能可貴的探索，應該向他們表示敬意；但從另一方面來說，這也只是對沒有自己常設機關之無奈狀況的一種補充，因爲在這位主席的稿子裡，就說到了“由於沒有常設機關”這樣的語言。其實，季會制與設立常設機關並無矛盾，因爲有了常設機關，必要時仍然可以多次召開代表大會。理想的情況是，既要充分發揮代表大會的作用，又要設立鄉鎮人大自己的常設機關並充分發揮常設機關的作用。
（二）關於鄉鎮人大主席團常設化的探索
2014年年初，北京市順義區人大常委會黨組起草了一個文件，題目是《關於加強鎮人大工作的指導性意見》（以下簡稱順義文件或做法）。中共順義區委旋即作爲當年1號文件予以轉發。要求全區各級黨組織“認真貫徹執行，抓好落實”。說實在的，這個文件的文本並不是十分成熟，但它卻抓住了問題的關鍵，選擇一個很好的時機，成爲加強鄉鎮人大主席團建設的一次新的有益嘗試。讓我們先從順義這個文本說起，梳理一下其中與加強主席團建設有關的內容。
1．關於鄉鎮人大主席團的組成。文件規定：“主席團一般由七至九人組成，鎮人大主席、鎮黨委領導人員中的鎮人大代表、各代表團團長等爲主席團成員。”這裡麪包含了幾層意思：一是鎮人大專職主席作爲主席團第一成員，是當然主席，同時規定“鎮人大主席不得兼任鎮政府的日常工作”。二是主席團成員包括擔任鎮黨委領導職務的鎮人大代表，這主要是指鎮黨委書記和專職副書記，而沒有包括在黨內兼有職務的鎮政府領導（文件講到鎮長、副鎮長可以“列席主席團會議，聽取意見”，表明了這一點）。三是主席團成員包括鎮人大各代表團團長，這是名正言順的事情，無須多說。四是最後這個“等”字，爲其他適當代表進入主席團留下了空間，這也是應該的。應當說，鄉鎮人大主席團的這個結構是基本合理的，它的最大進步是規範了主席團人員的構成，排除了本來作爲人大監督對象的鎮政府領導進入主席團，從而有利於人大決定權、監督權等的行使。而在現實中，不少鄉鎮人大主席團中是包括鎮長甚至是主要副鎮長的。
2．關於鄉鎮人大主席團的職能。鄉鎮人大主席團職能定位問題是大問題，也是歷來不甚明瞭的一個問題，鄉鎮人大工作中的最大困惑也在於此。這次順義文件中對此做了比較清晰的表述。一是對主席團負責召開代表大會的規定。“鎮人大主席團要依法主持召開鎮人民代表大會，嚴格按照
法定程序，組織代表會前活動，徵求選民對本地區各項事業發展的意見，科學合理地安派會議日程，提高鎮人民代表大會會議質量。”二是對主席團會議內容的規定。“主席團會議的主要內容包括：圍繞鎮黨委中心工作，討論決定鎮人民代表大會閉會期間的工作；聽取鎮財政預算、收支情況報告，聽取代表議案、建議辦理情況報告，聽取視察調研報告；研究決定代表活動計劃、工作監督和法律監督方案等。”三是主席團可以對代表不滿意的建議辦理結果提出重新辦理的意見和要求，也可以就建議辦理召開三方見面會並進行視察；主席團可以對代表評議後的政府工作整改進行跟蹤檢查；主席團可以接受代表視察、調研後形成的報告，並決定將報告交由政府研究辦理，政府應按時限將辦理情況向主席團反饋。這些對主席團職能的規定，比較起以往所見到類似文件要明確、清晰、具體得多。
3．關於鄉鎮人大主席團的工作保障。爲了加強鄉鎮人大主席團建設，文件還要求爲主席團順利開展工作提供多方面的保障。一是對人大主席履職的保障。依照法律，鄉鎮人大主席是常設制，就是說在代表大會上當選這個主席之後，其在會議期間和閉會期間都是人大主席，都要依法履行主席職務。文件依法規定，“鎮人民代表大會閉會期間，人大主席負責召集並主持主席團會議，討論決定有關事項”。這就是說，這個主席不僅是人大主席，也是主席團主席，是人大主席團常設的一把手。同時，文件還規定，“根據需要，鎮人大主席可組織代表對鎮政府及所屬部門和基層科站所的工作開展評議”。這是法律中沒有的內容。就是說，凡是經過主席團開展的人大工作，主席是召集人和主持者；凡是不需要經由主席團負責的人大工作，主席也是組織者。這就賦予了人大主席以相當繁重的責任和權力。爲了主席履職和工作需要，文件特別規定了鎮主席在全鎮領導中的位次排序，即“在本鎮域內舉行的公務活動中，人大主席排在書記和鎮長之後”。這個規定應該說在我所見到的同類文件中，是破天荒第一次。而且，文件還進一步規定，“鎮人大主席不得兼任鎮政府日常工作”。注意，這裡說的不是不能兼任政府職務，而是不能兼任政府日常工作。要知道，現在人大主席雖不兼任政府職務但卻兼任政府工作的情況，比比皆是。我覺得，這些規定令人耳目一新，確實爲人大主席有職有位有權並且全身心地投入人大工作提供了保障。二是對人大經費的保障。文件規定：“鎮財政要切實保障鎮人大開展工作和活動所需的各項經費，並依法列入本級財政預算。”同時，也包括對因爲履行人大職責而誤工的代表的補貼。這是對鄉鎮人大工作予以經費上的充分保障。三是對人大工作的機構和人員保障。文件還規定，“鎮人大應設立正科級辦公室，配備專職人員，協助人大主席做好相關工作”。這雖然不是新規定，但在這樣一個文件中進行重申，也是十分必要和非常給力的。
4．關於鄉鎮人大主席團的自身建設。順義文件用整整一章的篇幅專門講“不斷加強鎮人大主席團自身建設”問題，而且有5條之多，包括學習培訓、健全制度、規範工作；注重調研、轉變作風，包括堅持集體領導，集體行使職權等。像這樣對鄉鎮人大主席團的自身建設，提出如此具體細緻要求的文件，在我還是第一次見到。尤其值得注意的是，文件對主席團集體行使職權、實行集體領導的要求，更是匠心獨運。從這裡透露了一個重要信息，那就是它是把鄉鎮人大主席團作爲一套領導班子來對待、來要求、來建設的；而且在文件看來，鄉鎮人大主席團就是與鄉鎮黨委、政府並立的另一套領導班子。再進一步說，這是向鄉鎮人大主席團常設化邁出的實際步伐。而且在我看來，這一點正是這個文件的核心所在，儘管文件全篇並沒有出現主席團常設化這個概念。
對於在鄉鎮人大設立常設機構這件事情我們應該怎樣認識呢？依目前法律說，鄉鎮人大在體制上尚未定型，其最主要的表現就是作爲這一級國家權力機關的人民代表大會，究竟以何種方式得以經常性地運轉，還沒有定下來。而鄉鎮作爲最基層的一級國家政權，與人民羣衆的關係最接近，與人民羣衆的利益最相關，因而也就最需要把人民代表大會這個人民當家作主的機關堅持好、完善好。而解決這個問題的重要途徑之一就是在鄉鎮一級設立人民代表大會的常設機構。而且在我看來，這是當前迫切需要解決的一個問題。
過去長期沒有解決這個問題，主要理由是說鄉鎮地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以經常性地召開代表大會來討論問題、決定事情。這當然是好意。但是，現在情況比較過去已經發生了很大變化。一
是鄉鎮幾經合併，規模已經很大，經常性地召開代表大會已屬不易。二是現在鄉鎮的事情很多，舉凡經濟、政治、文化、教育、衛生、民族、人口等民生大事，都需要鄉鎮人大經常性地行使決定權。三是鄉鎮政府權力已經很大，有的鄉鎮財政達到十幾億甚至是幾十億，而且鄉鎮政府管的都是與老百姓息息相關的事情，需要鄉鎮人大經常性地行使監督權。四是越是基層，越是離老百姓近，越是需要民主，老百姓自己的事情由老百姓自己當家作主，這已是基層最有成效的治理方式，也是現代政治生活的常識。
令人欣慰的是，2015年3月18日的《人民日報》發表了一篇題爲《應立法明確常設鄉鎮人大主席團》的文章，內容是人民日報記者王比學寫的他與浙江寧波人大常委會副主任宋偉和中國社科院法學研究所副所長莫紀宏關於鄉鎮人大建設問題的對話，中心就是呼籲把鄉鎮人大主席團常設化問題。4月1日《人民日報》用整版刊登三篇關於鄉鎮人大的文章，其中一篇出於該報記者之手，呼籲建立“常設機構”；另外一篇介紹江蘇鄉鎮人大經驗，在江蘇已經有鄉鎮三套班子的提法；還有一篇是全國人大法工委副主任闞珂寫的，也是呼籲鄉鎮人大主席團常態化。我自己寫的一篇關於鄉鎮人大問題的文稿，2015年3月4日印出的全國人大研究會會刊《研究與交流》第19期做了專題刊發，其中第一個問題，也是論證應該把鄉鎮人大主席團常設化的。
那麼，鄉鎮人民代表大會的常設機構如何設置呢？從目前的情況看，大體有兩種方式可供選擇。其一是仿照縣級以上地方人大常委會的模式，設立鄉鎮人大常委會，其優勢是有現成的模式可以參照。當然，與縣以上地方人大常委會相比，鄉鎮人大常委會其職權不一定那麼大，其組成人員數量也不一定那麼多，機關設置也應當儘可能精幹。其二是在現在的基礎上，把鄉鎮人大主席團常設化，正式賦予它人民代表大會常設機關的一定職權和功能。當然，要使它能夠履行自己的職能，人員應該有所增加，機構應該有所完善。這兩種方式，前者是在地方人大常委會的基礎上做減法，後者是在鄉鎮主席團的基礎上做加法。我認爲，都是可行的。目前比較一致的意見是採用後一種方式，即將主席團常設化或常態化。因爲這樣做，一是可以沿用現在的稱謂，不用另起爐竈；二是我們歷史上有過主席團常設的傳統，便於各方面接受；三是現在不少地方的主席團已經在按照常設化、半常設化運轉了，做起來簡便易行，而且能夠駕輕就熟地運轉起來。由於這幾方面的原因，採用這種方式可以收到事半功倍的效果。
（三）關於區縣人大常委會對鄉鎮人大指導方式的探索
按照法律規定，我國各級人民代表大會之間沒有垂直隸屬關係，在上一級人民代表大會與下一級人民代表大會之間只有監督、指導、協調關係，在鄉鎮人大與區縣人大之間也是這樣。但是，由於鄉鎮人大沒有法定的常設機關，還有一些基本問題沒有明確的說法，因此區縣人大常委會對鄉鎮人大的指導作用就顯得十分重要。但是，如何加強區縣人大常委會對鄉鎮人大的指導，卻是一個法律沒有具體規定的問題。我這裡介紹一下北京市的有關情況。
就北京市區縣人大常委會對鄉鎮人大的指導來看，主要有這樣幾種方式。一是會議指導。即由區縣人大常委會定期不定期地召開鄉鎮人大主席聯席會議，就鄉鎮人大各個方面的工作進行會商和協調，以求達到統一認識、協調工作、培訓業務、交流經驗等目的。二是分工包片。即由區縣人大常委會各位主任分別聯繫幾個鄉鎮人大，瞭解情況並幫助解決問題。三是歸口聯絡。即由區縣人大常委會的某一個部門負責聯繫鄉鎮人大，包括對鄉鎮人大會議文件、會議程序等進行指導，解答鄉鎮人大提出的工作中的問題等。四是工作聯動。這個問題前面已經說過，不贅述。當然，前面說的這幾種形式也往往同時並用。此外，北京市區縣人大常委會對鄉鎮人大的指導，還有另外一種形式，即第五種形式，那就是文件指導。即由區縣人大常委會制定關於鄉鎮人大工作的規範性文件，使鄉鎮人大各個方面的工作有所遵循，並以這個規範性文件爲基礎，結合自己實際開展工作。其最大的優勢是能夠達到對鄉鎮人大工作指導的統一性和規範性，爲各個鄉鎮人大提供了一個可以遵循的基礎性規則。目前北京市13個有鄉鎮建制的區縣中有5家制定了相關文件，發揮了很好的作用。我覺得以區縣人大常委會規範性文件的方式對鄉鎮人大工作進行指導，是一個比較好的做法。有了這一條，再配合其他指導形式，區縣人大常委會實現對鄉鎮人大工作的有效指導是沒有問題的。
（本章完）