楊智傑/監委忽略公務員匿名與言論自由的價值

管中閔。(資料照/記者謝盛帆攝)

楊智傑/國立雲林科技大學科技法律所教授。

監察院彈劾管中閔匿名幫雜誌社論,認爲其因爲「經常、固定、稿費不薄」,所以構成公務員違法兼職。除了監察院自行創造的「經常、固定、不薄利」,監委陳師孟說,他覺得管中閔犯了一個大忌,在於公務員不該匿名撰寫社論,與政府施政利益衝突。

匿名撰寫社論與職務利益衝突

監察院正式彈劾文中,雖然引述銓敘部75年9月5日(75)臺銓華參字第46252號函:「公務員不得兼任新聞紙類及雜誌之編輯人、發行人、社長、經理、記者及其他職員。至於報社特邀專欄撰稿,倘不涉職務之事務,尚無禁止之規定。」但抓住其中一個要件「不涉職務之事務」,認爲管中閔的投稿內容,大部分與其職務有關,故也構成兼職。

不論陳師孟所謂之大忌,或者強調需「不涉職務之事務」,均忽略了公務員言論自由保障對民主社會之重要價值筆者認爲,公務員撰寫報章雜誌社論,且匿名撰寫社論,屬於言論自由範疇。我國言論自由發展美國影響甚深,以下簡就「公務員言論自由」及「匿名言論自由」,說明美國的言論自由保護。

公務員言論自由對充分資訊討論的重要

第一,在美國,公務員就像一般公民一樣,也有受憲法保障的言論自由。美國各級法院處理過非常多件公務員言論自由的案例,而慢慢發展出一些標準。公務員作爲公民的角色,就公衆關心事務(matters of public concern)發表言論,可受言論自由保障,只要其不影響上級管理及維護公共服務有效順暢運作即可。

雖然公務員有言論自由利益,其主管也有管理職員順利施政的利益需要維護。美國最高法院陸續在判決中,發展出一個判斷順序:第一,該言論是否爲公務員履行其職務範圍?第二,該言論是否爲公衆關心事務?第三,政府作爲公務員的上級主管,爲維護公共服務有效運作的利益,是否大於該公務員的言論自由利益?第四,政府是否因爲公務員發表該言論而採取懲處行爲?第五,如果公務員沒有發表該言論,政府是否依然會採取該懲處行爲?

美國最高法院曾說,就算公務員發表言論,是直接針對其上級採取的政策表示不同意見,只要上級管理維護公共服務有效運作的利益,沒有大於公務員言論自由利益,也不能因而限制公務員不能對自己上級政策發表意見。

美國最高法院並說,民主社會中,資訊充足、豐富的辯論是必要的。如果公務員不能對自己熟悉的領域政策發言,則整個社會將無法聽到資訊充足的意見。所以,在保障公務員個人的言論自由的同時,也是在保障整個社會獲得資訊充分的意見。

匿名言論對公共議題討論的價值

第二,匿名發表言論的自由,更是美國言論自由的核心基礎,甚至是言論自由的基石。從美國在殖民地時代,人民要表達對殖民政府的不滿,怕被事後報復,時常匿名發表言論。美國最高法院也說,匿名言論是捍衛自由的歷史武器,正如湯瑪斯潘恩發表的《常識》一書,就是匿名出版。

美國建國後,許多的建國之父,都是以匿名在報刊發表言論。最有名的莫過於亞歷山大彌爾頓、約翰傑伊、詹姆士麥迪遜,共同以Publius爲名,在報紙上撰寫系列文章,鼓吹批准憲法,最後集結出版了《聯邦黨人文集》。而且別忘了,這些美國建國之父,當時均有公職在身,約翰傑伊是當時的國務卿。其實,當時反對制憲的人,也都在報紙上以筆名發表系列言論,且均有公職在身。

美國最高法院也多次處理過匿名言論爭議問題,並多次判決,要求強制傳單文宣公開姓名,乃違反憲法所保障的匿名發表言論權。其理由在於,要求公開身份,以及擔心公開後對個人的影響,將阻礙完美且和平討論重要公共議題的機會。

匿名發表社論無礙於上級領導與政府職務

我們回到管中閔定期幫雜誌匿名撰寫社論問題上。陳師孟認爲,「公務員匿名撰寫社論犯了大忌」。其實,就算公務員具名撰寫評論,只要討論的是公衆關心事務,且不影響上級長官之領導與該機關事務之推動,就沒有問題。且管中閔已經採取匿名發表,在其卸任公職多年後,監察院才以清算方式挖出其匿名言論,表示其匿名發表的雜誌社論,對其行政團隊之領導、公共事務之推動,幾乎沒有影響。若採美國標準,以此理由彈劾管中閔,絕對構成違反憲法保障公務員之言論自由。

銓敘部所謂的「報社特邀專欄撰稿,倘不涉職務之事務」,原意爲何?或許可能是指,「專欄撰稿是否會影響其職務」?不論其真意爲何,公務員發揮其專長,撰寫與其職務內容有關的公共議題的論述,只要不影響上級管理與該機關職務運作,應當屬於公務員言論自由保障範圍。若按照部分監委理解,撰稿內容不能涉及職務,不就否定了全國公務員對其專業政策發表意見加入公共論述的可能。

歐盟監察使保障公務員言論自由

跳開美國,轉到歐盟,歐盟在其職員規章中,明確界定公務員具名發表言論的自由,以及程序上的限制。筆者曾經研究歐盟監察使在1995年到2005年間的重要人權議題貢獻之一,就是保障歐盟公務員的言論自由,並促使歐盟執委會修正制定更清楚的公務員言論自由規範。我國監察委員不站在維護人權立場釐清並推動保護公務員言論自由的保護範疇,反而因人設事創造特殊標準,打壓匿名發表言論的公務員。相較於歐盟監察使,高下立判

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