中國修法催生“超級央行”：賦予更多的監管手段
（原標題：中國修法催生“超級央行”）
修訂中的《人民銀行法》增加了人民銀行的金融市場和金融體系宏觀管理職責，同時，賦予其重大法律法規草案的起草權以及統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和金融基礎設施等等。
中國央行的宏觀審慎管理職能被正式寫入法律文件，因循此職能的需要，央行被賦予更多的監管手段。
奠定這一重大變更的是，上週五（10月23日）中國人民銀行發佈的《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案徵求意見稿）》（以下簡稱“《徵求意見稿》”）。這次修訂距離上一次《人民銀行法》修定已有十七年。
《徵求意見稿》顯示，人民銀行增加了金融市場和金融體系宏觀管理職責，同時，被賦予了重大法律法規草案的起草權以及統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和金融基礎設施等權責。
早在2017年7月召開的全國金融工作會議即提出，要加強金融監管協調、補齊監管短板，設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責，同年11月，金融委成立，辦公室設在央行。
爲配合“強化央行宏觀審慎管理”的職能，去年2月，央行“三定”（職能配置、內設機構和人員編制）顯示，除了央行原有的20餘個司局外，新成立宏觀審慎管理局。
中銀國際研究有限公司董事長、中國銀行原首席經濟學家曹遠征向《財經》記者表示，宏觀審慎管理的手段就是監管，2018年中國進行金融體制改革，人民銀行的功能就變成了雙支柱調控，除了貨幣政策，增加了宏觀審慎管理功能，修訂《人民銀行法》與之是相配合的。
在上述雙支柱調控模式下，傳統中央銀行從貨幣政策向監管方面實現跨越，“超級央行”概念因此產生。
在曹遠征看來，“超級央行”是對央行狀態的非準確描述，宏觀審慎監管與貨幣政策構成雙支柱，這是金融發展的一個新的需要，而不是超不超的問題，寫入法律則是爲今後的發展提供一個法律依據，相關重要決定由政策決定變爲法律規定。
強化央行監管職能
現行的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《人民銀行法》）是在1995年發佈實施的，在2003年進行了修訂。在這個法律體系下，央行擁有三大職能13項職責，同時擁有一定的金融監管手段與懲罰性措施。
在過去十年間，央行職能已經做了許多調整。
例如，2007年實施的《反洗錢法》、2010年實施的《統計法》增加了履職相應的監管措施和手段，以及2004年實施的《行政許可法》賦予對行政許可的檢查權等。
“其他現行法律賦予人民銀行履職所必需的監管措施和手段卻未曾改變或增加。”全國人大代表、中國人民銀行南昌中心支行行長張智富在今年兩會中指出，在現實工作中存在着人民銀行履行法定職責與現行相關法律規定相沖突、新增職責的監管措施和手段缺乏法律制度的有效支撐、現有監管措施缺乏可操作性等問題，難以適應新時期人民銀行履職的需要。
爲此，張智富前瞻性提出，如何將人民銀行概念化的職能轉變爲具有操作性的法律機制，需要通過修改《人民銀行法》加以解決。
根據《人民銀行法》修改的總體思路，緊緊圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，建設現代中央銀行制度。其中，《徵求意見稿》包括總則、組織機構、人民幣、業務、監督管理職責、監督管理措施、財務會計、法律責任和附則，共9章73條。
對於增加金融市場和金融體系宏觀管理職責、賦予央行金融業重大法律法規草案的起草權以及統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和金融基礎設施等。招聯金融首席研究員董希淼向《財經》記者表示，“這有助於完善現代中央銀行制度，進一步加強監管協調，更好地滿足金融形勢發展變化對央行職責提出的新要求，也符合國際金融監管變化趨勢。”
值得注意的是，修改建議稿專設央行“監督管理措施”一章（第六章），並賦予央行對金融機構以及其他單位和個人進行檢查監督的權力，董希淼認爲，這將有助於推動央行更好地履行職責，增強央行的權威性和監管的有效性。
該章主要內容包括：檢查監督權、現場檢查措施、非現場監管措施、監管措施、信息報送、監管信息共享、對未經許可設立金融控股公司的措施、對金融控股公司和使用中央銀行資金機構的監管措施、系統性金融風險處置、違法行爲調查措施等內容。
分析指出，上述內容一定程度可以保證央行履行監管職責的合法性和有效性，賦予央行與其職責相應的執法權，提高監管效率。《徵求意見稿》還增加金融控股公司許可及監管，將此前頒佈的金融控股公司監管試行辦法提到法律高度，規定人民幣包括實物形式和數字形式，爲數字人民幣發行提供法律依據。
同時，大幅度提高了金融違法行爲的處罰上限（對機構的處罰上限提高到違法所得的10倍或2000萬元，對個人的處罰上限提高到違法所得的10倍或500萬元），此外還可以進行停業整頓、吊銷許可權、市場禁入等處罰。
曹遠征表示，貨幣政策是影響總需求的政策，主要作用於經濟週期，2008年危機之後，人們發現除了經濟週期以外，還有金融週期的存在，相比於經濟週期以生產過剩爲代表，金融週期則以資產負債表的衰退爲代表，換言之，槓桿的伸縮產生金融週期，宏觀審慎監管則是管理這樣一個週期的。“2008年之後，全球都在探索如何防範金融危機再次重演，最早起源於英國的雙峰模式（宏觀審慎和貨幣政策），中國借鑑之後，做成一個體制化安排，賦予人民銀行具有這個功能，《人民銀行法》的修訂與這個調控高度相關，把它法制化固定下來。”
一位分析師指出，原來央行更多負責貨幣政策以及監管支付清算體系，這次修改之後，“超級央行”說法是否準確姑且不說，職能確實大大增加了，這與國際形勢也比較吻合，2008年之後主要國家也修改了法律，賦予央行在金融穩定和宏觀審慎管理方面的職責。
央行直接就有了對金融機構，特別是系統重要性金融機構、金融控股公司、重要金融基礎設施的直接監管的權利，原來金融監管只是在幾個會，現在央行也直接參與金融監管，所以賦予央行檢察調查權，大大強化了這方面的職責，這跟以前是不一樣的。
接近央行人士向《財經》記者表示，2019年初公佈的“三定”更多屬於行政文件，裡面涉及審批、監管以及出發方面的內容都需要法律賦權，《人民銀行法》修訂對於央行的意義在於，新職能履行有法可依。
推動金融監管改革
中國央行職能的轉變，有其自身的歷史發展脈絡，且與中國金融監管改革息息相關。
2003年，也就是現行的《人民銀行法》修改之年，銀監會從人民銀行分離出來，此前證監會於1992年成立，保監會於1998年成立。2003年之後，三會以管機構和業務爲主，而央行除管部分業務外，還負責宏觀調控和整體金融穩定。
但是金融發展到一定程度，產品開始打通，影子銀行則是信貸市場、貨幣市場和資本市場打通的結果，綜合監管需求提升，合規性的行爲監管與功能性的產品監管成爲監管改革一個潮流。
在這個潮流中又出現了一個混業的問題——金融控股公司。銀行型金控集團和保險型金控集團相繼問世。以持有金融牌照最多的中國平安爲例，旗下子公司超20家，涵蓋銀證保基信乃至PE等。此外，還佈局了陸金所、壹賬通等新興金融領域。
在互聯網金融領域，典型代表BATJ旗下亦擁有支付、銀行、保險、基金等多個金融業務牌照，也曾被市場認爲是未來有潛力的金融控股公司。
但是，2015年“股災”、寶萬之爭、僑興債等重要歷史事件卻對當時的分業監管格局提出挑戰，此時，多位接受《財經》記者採訪的市場人士認爲，上述事情暴露出當時分業監管的漏洞和弊端。
2015年10月召開的十八屆五中全會上正式提出，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。
2017年7月召開的全國金融工作會議提出，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責。經過反覆研究與探討，最終的國務院機構改革方案於2018年3月敲定：銀保監會合並，兩會擬訂設立銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。
國內金融改革之外，亦有國際因素影響。
2008年金融危機之後人們發現金融系統如果出現問題會對整個社會經濟造成嚴重損害，這對監管提出了較高的要求，即宏觀審慎管理概念，整個概念的核心是逆金融槓桿週期進行調節。
曹遠征說，過去的監管是微觀審慎監管，金融危機之後發現，微觀審慎監管儘管做得很好，但是1+1大於2，大於2的部分怎麼辦？這爲宏觀審慎監管提出了證據。而宏觀審慎監管是在微觀審慎監管基礎上提出的，比如當前銀保監會和證監會分別監管兩個不同的市場，但是這兩個市場中間的問題誰管？就由宏觀審慎監管來做。
“不過，宏觀審慎監管與貨幣政策不容易區別。”曹遠征解釋，因爲宏觀審慎監管和貨幣政策使用一套工具，但是動機完全是不一樣的，比如貨幣政策中，利率下行是利率的問題，但是這套工具使用在宏觀審慎管理上，它就是流動性成本問題。
在上述背景下，央行對《人民銀行法》修改指出三個必要性：第一，落實中央金融改革部署，建設現代中央銀行制度的需要；第二，推進金融供給側結構性改革，防範化解系統性金融風險的需要；第三，符合國際金融監管改革的趨勢。
那麼，現代央行制度是怎樣的呢？
中國人民銀行辦公廳課題研究小組今年發文表示，現代中央銀行制度更加註重金融監管，其形成的背景是，2008年國際金融危機以來，西方發達經濟體開始重新審視中央銀行職責定位和金融監管制度，紛紛強化了中央銀行維護金融穩定和統籌宏觀審慎監管的職能。
防範系統性風險
國務院機構改革方案曾強調，金融是現代經濟的核心，必須高度重視防控金融風險、保障國家金融安全，爲深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線。
市場分析人士認爲，在金融監管體制改革逐步推進、完善中，金融監管的權威性、統一性與威懾力得到加強。近年來的P2P、校園貸和現金貸等金融亂象，很難重演。
央行權責變化對於金融市場的影響和意義如何？
董希淼認爲主要有三個方面的的影響和意義：第一，央行處於金融監管體系的核心，而此前只負責貨幣政策和支付體系；第二，金融監管協調性更強，監管漏洞減少，監管套利更難；第三，一方面保持嚴監管、強監管趨勢，例如大幅度的金融違法處罰力度，另一方面支持金融機構自主經營，例如與商業銀行法修訂強調利率市場化呼應。
事實上，央行新權責的金融市場效果已經頗有顯現。
曹遠征指出，宏觀審慎管理政策在今年疫情中已經有所體現，例如支持小微企業應延盡延、應貸盡貸等政策，因爲在疫情衝擊下，槓桿收縮的，必須得用監管的政策避免槓桿過快收縮，支持小微企業應延盡延、應貸盡貸政策在某種意義上是貨幣政策與和宏觀政策管理的一個具體使用。“這已經變爲監管機構的監管標準，這是宏觀審慎的監管要求，微觀化的結果，這遠遠超出過去傳統央行僅是貨幣政策的概念。”
宏觀審慎的效果如何？市場看法存在一定的差異化，有分析人士指出，如果從銀行的角度看，銀行的壞賬肯定會增長，銀行的盈利肯定會減弱，因爲這是違背銀行的正常商業化的一個行爲，但是這是宏觀審慎管理的要求，市場角度和宏觀審慎角度評價是不同的，這也真正體現了逆週期的作用。
“宏觀審慎管理的概念出現十年左右，目前還在實踐過程中，而且中國目前在實踐中走在前列，那麼未來如何進行宏觀審慎管理，使其更有效率，以及如何與貨幣政策更好地配合，還在實踐中，法律的確定爲這個實踐開闢了新的空間，但是未來如何還要看實證與檢驗。”曹遠征說。
在金融控股公司的監管問題上，央行也已有動作。9月13日，人民銀行發佈了《金融控股公司監督管理試行辦法》（以下簡稱“《金控辦法》”），依據《國務院關於實施金融控股公司准入管理的決定》，自2020年11月1日起施行。
作爲今年人民銀行審慎監管方面最重要的兩個工作之一，《金控辦法》正式出臺意味着監管補短板，是完善監管制度的標誌性事件。因爲，業內普遍認爲，金融的一大風險便是大型金控集團在經營過程中出現違法違規問題，並形成巨大的風險隱患。
中央銀行制度建設大事記
新中國成立以來，我國在中央銀行制度建設方面，進行了一系列改革探索。
1948年12月，中國人民銀行成立。
1983年9月，國務院決定由人民銀行專門行使中央銀行的職能。
1995年，《中國人民銀行法》正式頒佈，標誌着我國的中央銀行制度邁向了法治化、規範化的新階段，該法於2003年進行了修訂。
2003年，“一行三會”分業監管格局形成，三會以管機構和業務爲主，而央行除管部分業務外，還負責宏觀調控和整體金融穩定。
2010年以來，通過引入差別準備金動態調整機制，探索開展宏觀審慎管理，實施逆週期調節。隨後將差別準備金動態調整機制“升級”爲宏觀審慎評估（MPA），逐步將更多金融活動和資產擴張行爲納入宏觀審慎管理。
黨的十八大以來，黨中央、國務院對人民銀行職能配置作出新規定，強化了人民銀行宏觀審慎管理、系統性金融風險防範、金融基礎設施統籌監管等職責，使我國的中央銀行制度與高質量發展的需要更相適應。
2015年10月召開的十八屆五中全會上正式提出，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。
2017年召開的全國金融工作會議即提出，要加強金融監管協調、補齊監管短板，設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責。同年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”被正式寫入黨的十九大報告。
2018年國務院機構改革方案公佈，銀保監會合並，兩會擬訂設立銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。
2019年，中國機構編制網公佈了中國人民銀行職能配置、內設機構和人員編制規定（以下簡稱“三定”），爲配合“強化央行宏觀審慎管理”的職能，央行新成立宏觀審慎管理局。
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