人大重陽》一文讀懂大陸房產稅改革（況偉大）
在當時房價過高、房地產市場過熱的情況下，大陸在2011年1月28號，出臺了上海、重慶房地產稅改革試點。（shutterstock）
有關房產稅，中國有着非常悠久的歷史，從周朝開始就已存在房產稅。今天分享有關中國的房產稅改革，主要是從近代特別是改革開放之後中國房產稅改革及其產生的效果，包括以下四個方面：
- 房產稅內涵及其特徵
- 中國房地產稅改革效果
01
房產稅內涵及其特徵
房產稅是一種財產稅。它以房屋作爲徵稅對象，以房屋價值或租金收入爲計稅依據，向房屋產權所有人徵收的一種財產稅。從房產稅的內涵來看，無論是中國還是國際上其他國家，房產稅本質上都是一種財產稅，它針對的是房產這種財產，根據房產價值或者是租金價值來徵稅。
房產稅基本特徵主要有兩方面
特徵一：房產稅是以房屋作爲徵收對象的財產稅。主要是對存量房產所徵收的房產稅，徵稅對像非常明確，Property Tax我們翻譯成物業稅，現在統一起來都叫做房產稅。
特徵二：以房屋價值作爲計稅依據，這是世界各國通用的有關房產稅計稅依據，都是以房屋價值來徵收的。中國目前也開展了房產稅，住房或非經營性房屋免徵房產稅，但對經營性房屋開徵房產稅。所以，中國也存在房產稅，只是對住房這種不以經營爲目的的消費性質房產是免徵房產稅的。
中國2011年在上海和重慶進行了房產稅試點，實際上中國也有房產稅，目前討論的中國房產稅何時開徵、如何開徵的問題也就是針對目前免徵的住房部門房產稅的問題。
特徵三，房產稅是地方財政收入主稅種，屬於地方稅。在大部分國家房產稅收入是地方財政收入的重要組成部分，因爲地方財政支出中很大一部分要來自房產稅的稅收，爲地方提供公共產品和公共服務。
世界上主要的發達國家，歐美髮達國家和亞洲的日韓、新加坡包括中國的香港、澳門、臺灣等地區，房產稅徵收的對象要麼是房地產，要麼是土地，從它計稅依據上可以清楚地看到，主要都是以房屋的價格價值或者租金價值作爲計稅依據。當然，不同的國家和地區稅率有所差異，但通常房產稅稅率不是特別高，介於1-6%之間，最高的也有百分之十幾，不同國家有所差異。
房產稅在主要國家地方財政中所佔的比重都是最大的，比如根據1980年到2009年23個OECD（經濟合作與發展組織）國家房產稅佔各級政府財政收入比重，可以明確看出，23個OECD國家房產稅佔地方財政收入比重平均爲40.71%，是一個主稅種，佔州政府（相當於中國的省級政府）財政收入的比重是13.93%，佔聯邦政府（相當於中央政府）財政收入的比重是3.3%，由此可以清楚地看出房產稅主要是地方財政收入的主稅源。
以上是對房產稅和房產稅基本特徵做的簡單介紹，在此基礎上進一步討論中國房地產改革進程及其「租稅」體系。
02
中國房地產改革進程及其「租稅」體系
中國是一個公有制國家，土地是國有的，房產稅的徵收對像既包括房產又包括土地。因爲我國土地屬於公有，私人不能擁有土地，只能擁有土地的使用權，所以，在中國的房產稅改革過程中，必然涉及到公有制的土地，在這種情況下，就不可能迴避中國房產所涉及的「租稅」體系。今天給各位系統地看一下中國的房地產稅收制度的演進以及中國土地出讓制度演進、中國房產稅和土地出讓金之間關係，這爲中國房地產稅改革和中國的租稅體系提供了一個基本分析框架。
從目前世界各國房產稅的徵收來看，大部分國家是把房屋和土地作爲一體合併徵收，有些國家把房產和地產分開徵收房產稅。我國在五六十年代、七八十年代把房產和土地稅合併成「房地產稅」——有這種叫法，在1986年之後才逐漸把房地產稅比較明確的稱爲房產稅，因爲從1986年後我國就比較明確了土地公有制這種特殊的屬性，把房地產稅，房屋的部分叫做房產稅，土地的部分叫做土地使用稅。所以，我們在分析中國土地改革進程中，對中國房產稅的稅收制度和土地的制度演進和之間的關係，要做一個必要的說明。這個說明非常重要，因爲房地產稅和土地出讓金，在土地歸國有之後收入歸政府，特別是房地產稅屬於地方財政收入的主要來源和主稅種，中國城市的土地爲國有，但實際上由地方政府所有，所以，土地出讓金又屬於政府收入的一部分，如何處理好房產稅和土地出讓金間的關係，對中國房地產稅制的改革是非常重要的，這裡一起來討論中國房地產租稅的體系。
1. 中國房產稅收制度演進
今年是建黨一百週年，我們主要討論從建國之後中國房產稅收制度的演進，主要是講近代中國房產稅制度的演進歷史。1950年1月，政務院（國務院前身）頒佈《中國稅政實施要則》，涉及到中央和地方總共有14種稅，其中和房地產稅相關的，一個叫做房產稅，一個叫做地產稅。剛纔說的房產稅不包括地產，包括地上的房產部分，或者說地和房產是合二爲一的，地產稅是上面沒有房產，僅僅有土地，因爲有些土地上面沒有建築物，有些是房地一體，所以叫做房地產稅。不是一體的，僅有房產的叫做房產稅，我們還沒有這種空中樓閣（僅有房產沒有土地的），所以房地產稅通常指二者合二爲一。在1950年，我國土地制度還沒有形成非常明確的土地公有制和國有制，我們正在進行國有化和社會主義公有制改造過程。所以，那時候沒有住宅部門，沒有這種非經營性房產進行免徵，那時候都是開徵的。到1950年6月，我們把房產稅和地產稅合併稱爲房地產稅。
1951年8月8號，政務院出臺《城市房地產稅暫行條例》，條例更加明確了房地產稅徵稅依據、徵稅對像以及徵管部門。房產稅依據標準房價按年計徵，稅率1%；地稅按標準地價（政府和國家計算出臺的房價和地價），也是按年計徵，稅率1.5%，地產稅要高於房產稅稅率。對於一些房屋和土地不容易分開的房地產，如果不能分開，房產和地產不宜劃分，就把二者合併徵收，稅率參照地產稅的稅率按1.5%徵收。房價和地價都不容易評估的城市，房產稅根據地租價格按年進行計徵，稅率是15%。
1972年3月31日，國務院發佈《中華人民共和國工商稅條例（草案）》，該條例主要目的是簡化稅制改革，對國有和集體企業徵收的房地產稅併入到工商稅中，原來工商稅不包含房地產稅，爲簡化稅制、減少徵管成本，這時候就把房地產稅合併到工商稅，便於統一徵收和徵管。這時候房地產稅範圍非常廣，包括房管部門和個人所擁有的房屋，還有中外合資合作、外資企業的房屋都要統一來徵收，70年代我們沒有對住房部門進行免徵。
80年代，我們對中國的工商稅制進行改革，這一改革主要是考慮到1984年以後，中國社會主義公有制改造已經完成，考慮到土地公有制，主要是把原來的工商稅又改了，原來工商稅包含了房地產稅，現在把它分離出來，把屬於工商稅中的房地產稅分爲房產稅和土地使用稅。因爲剛纔講到中國的土地是屬於公有、國有，房屋所有者不擁有土地，所以要繳納土地使用稅，但他可以擁有房產，在這種情況下房產稅繼續徵收。同時在原有工商稅的基礎上，又增加了資源稅、城市維護建設稅、車船使用稅等等。
1986年9月15日國務院出臺的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，這個暫行條例比較詳細闡述了中國房產稅的開徵目的、計稅依據、徵收對像、免徵對像等等。其中，在1986年房產稅暫行條例中，除了對公共的房產免徵房產稅之外，從1986年《房產稅暫行條例》特別提到對個人所擁有的非營業用的房產免徵房產稅，目前爲什麼住房沒有徵收房產稅，就是從1986年《房產稅暫行條例》開始的。營業用房產，包括營業用住宅和一些商業房地產的計稅依據是用房產的原值一次性扣減10-30%，扣減幅度是各個省、自治區、直轄市人民政府規定的。而不是根據當前房屋市值和當前房屋評估價值，所以總體稅負是比較低的。但是對於出租房產是以租金收入作爲計稅依據，稅率是12%，所以，租金稅率是比較高的。我們的房產價值的稅率是1.2%，租金稅率是12%，在1986年的時候對外國的僑民和涉外企業還是適用1951年開徵的房產稅稅率，也就是1%和1.5%，對房產和地產分別按照稅率開徵。
2008年12月31日，國務院發佈《中華人民共和國國務院令》（第546號文），宣佈1951年8月8日政務院公佈的《城市房地產稅暫行條例》自2009年1月1日起廢止。五十年代我們實施的要則廢止了，同時從2009年1月1日起，外商投資企業和外國企業和個人按照1986年暫時條例繳納房地產稅，國外和國內的在中國所擁有的房產適應的稅率依據都完全一樣了。
1986年房地產稅暫行條例是劃時代的，它更加體現了土地公有制和中國房產稅的一些改革的法律思路。2011年1月28號，在當時房價過高、房地產市場過熱的情況，出臺了上海、重慶房地產稅改革試點，這主要是針對個人所有的非營業性房產，原來是免徵的，要恢復對住宅的房地產稅。試點的目的也是爲了完善地方稅制，調節稅收收入的分配，調控宏觀經濟，最主要是指調控房價。從2011年1月28號到現在，上海和重慶的住房部門房地產稅改革試點目前還在進行中。其中上海徵收的對象是部分增量住房，主要針對有戶籍家庭新購且爲第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和無戶籍家庭新購住房，適用稅率爲0.6%，低於均價2倍的稅率爲0.4%，計稅的依據爲交易價格的70%，或者以評估價格作爲計稅依據，但是對人均60平米以下的住房免稅。
重慶徵收對像比上海多了一個存量住房，它徵收的對象和上海徵收的對象不太一樣，主要體現在徵收對像主要是對高檔住房，包括獨棟商品住宅、獨棟高檔住房，同時對無戶籍、無企業、無工作單位的個人住房開徵房產稅，這是對所有的存量和增量房開徵的。從這個意義上講，雖然上海和重慶都是針對部分住房進行開徵，但重慶的開徵面更廣一些，既包括存量住房，又包括了增量住房，所以，它更是世界房地產稅意義上的房產稅的試點。重慶也採用了差別稅率，對於低房價稅率0.5%，高房價爲1%最高到1.2%。當然它也有免徵部分，對獨棟商品住宅免徵面積180平方米，對新購獨棟商品住宅，不是1月28日之後的，免稅面積是100平米，無戶籍、無企業、無工作單位的個人住房不予免徵，第二套（含）以上的應稅住房不予免徵。
從上海重慶兩市試點後，中國再無新增房產稅試點，也沒有出臺相關政策和法案。2011年1月28日之後，中國目前對房產稅主要的推進和制度演進，主要是關注或進入到房產稅立法的新階段。前期經歷了各種改革和試點，下一步在改革和試點的基礎上，實際上就是要大面積或者是全方位實施房產稅，但要實施房產稅的前提條件是必須要有法律依據，所以從2012年政府法律部門各項工作主要是圍繞着房地產稅立法，只有立法先行或立法完成後，房地產稅才能得到具體的實施。
2012年中央政府工作報告中提到了要改革房地產稅的稅收制度。2013年，「十三五」發展規劃中提到了要逐步擴大房地產稅改革試點範圍，但是從2014年開始一直到現在，在政府工作報告和「十三五」、「十四五」發展規劃中強調要做好房地產稅立法工作。2015年全國人大常委會把房地產稅立法作爲預備項目，列爲十二屆全國人大立法規劃，在2021年《中華人民共和國經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景規劃》中，提出「推進房地產稅立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅稅政管理」。這是制度演進主要進行立法方面的準備，只有立法完成後，房地產稅才能實施，目前我們正處在房地產稅的立法階段。
2. 中國土地出讓制度演進
中國土地出讓制度演進也經歷了非常多的改革。中國的土地出讓制是一個舶來品，主要來自於香港的土地出讓制度。本質上是一種土地使用制度，剛剛我們講了中國土地產權制度是公有制，在這種情況下地方政府行使土地所有權，任何單位都僅擁有土地使用權，所以我們的土地出讓制是土地的使用制。土地出讓制是使用制的一次性出租，一次性出租一定年份的土地使用權，和土地出讓制相對應的是年租制，它不是批量出租，而是零售出租，每年出租，這叫做年租制。這兩種制度在中國經濟發展和城市化初期發揮了非常大的作用，它有利於短期內政府聚集大量土地資金和收入用於城市基礎設施的建設，對推進城市化水平發揮了非常巨大的作用。土地出讓制在改革開放初期具有非常重要的地位。
從改革開放開始到目前爲止還是採用土地出讓制，也就是一次性批量出租土地使用權，年租制現在正在進行一些討論，各地方也進行了一些試點，但還沒有大面積鋪開。後面我們會講到，土地出讓制度發展到一定階段，也有一定的弊端。
中國的土地出讓制（土地使用制）經歷了兩個比較大的階段。
第一個階段是1978年前中國的土地使用制。這時候它的特徵是，土地使用權禁止轉讓，土地使用是行政劃撥無償無限期的使用，在1978年前我們還處在計劃經濟時期，所有土地的使用都是由國家和政府主導。
80年代之後，我國改革開放，土地適用制度也進行了改革。改革的目標主要是把無償無限期的使用，改爲有償有限期的使用，主要把土地使用權徹底同所有權中分離出來，在那個階段土地產權制度研究比較多，要求全面開放中國的土地使用權，全面建立城市土地使用權的市場。這也經歷了幾個階段，最早在1979年7月1號在第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資企業經營法》，這時候土地使用權就不是無償了，包括1988年11月1號實行的《城鎮土地使用稅暫行條例》，從1988年開始，因爲在1987年下半年深圳經濟特區實行了土地使用權有償出讓和轉讓，從那時候開始借鑑，深圳離香港近，我們可以借鑑香港的經驗，所以，事先有深圳特區實行了土地使用權有償出讓和轉讓試點，和香港一樣。這個制度實施之後，後來在福州、海口、廣州、廈門、上海、天津等城市推行了土地出讓制試點，一直到1998年12月29日新修正的《土地管理法》明確了中國土地出讓制度提供了基本的法律依據。當時土地使用權具體的使用，或者充分發揮作用是在2002年國土資源部頒佈第11號令《招拍掛制度》開始的，我們進一步建立了市場經濟的制度，健全土地市場規則，建立公開、公平、公正的自願性資產配置的新機制，一直延續到現在。
這是中國土地出讓制制度的演進，目前我們主要採用的是土地出讓制，年租制還侷限在非常小的範圍和討論的過程中。
3. 中國房產稅與土地出讓金關係
無論是房產稅還是土地出讓金，都爲地方政府所有，成爲地方政府的收入。他們兩個既然都是地方政府的收入，而且房產稅和土地出讓金都和房地產相關，二者之間到底是一種什麼樣的關係？無論是房地產稅還是土地出讓金，地方政府都可以作爲地方政府的支出，所以，爲了把二者之間的關係說清楚，包括以後爲中國稅制改革特別是房產稅稅制改革，建立更好的房產稅的稅費租稅體系，我們也提供了一個理論框架。
第一，房產稅和土地出讓金性質不同。房產稅是一種財產稅，土地出讓金是一種地租。因爲政府擁有土地所有權，政府把土地使用權轉讓給用地的單位和個人，而徵收的租金，我們把它稱之爲地租。房產稅是稅，土地出讓金是地租，二者不屬於重複徵稅，因爲在目前的社會中，很多人認爲已經繳納了土地出讓金了，現在又收房產稅，屬於重複徵稅，這種理解是不對的，這不是一回事。雖然對用地的使用者來講，無論是土地出讓金還是房產稅都要有一筆支出，但這個支出雖然說可以累加，但絕對不屬於重複徵稅。一個是對土地使用權來徵收地租，一個是對房產地產來徵收財產稅，這是兩種不同性質的，政府要從土地房屋的所有者和使用者身上來收取的。所以，首先要把房產稅和土地出讓金二者之間的關係搞清楚，絕對不是重複徵稅，但是對土地使用者來講，這兩部分都要負擔。
第二，房產稅和土地出讓金作用不同。房產稅對不動產保有環節徵稅，旨在調節房產財富分配，土地出讓收入對土地使用權轉讓收取租金，旨在調節土地資源利用。
第三，房產稅和土地出讓金收入去向或來源不同。雖然房產稅和土地出讓金的收入都可以作爲地方政府的財政收入，都可以提供公共服務和公共產品，但是，房產稅屬於稅收收入，土地出讓金屬於非稅收入，我們把稅收收入叫做預算內收入，把非稅收入叫做預算外收入，兩者是不同的。
前段時間，各位也都注意到了，土地出讓金現在由稅務部門來徵收。當然稅務部門來徵收會比較好地節約徵管成本，比較好地杜絕一些偷漏稅等不好的情況。可能財稅部門對土地租金的評估不瞭解，對土地使用者的情況不瞭解，沒有土管部門更加了解，對土地的用途等等也不熟悉。所以，將來怎樣有效的徵收徵管土地租金，這也是值得討論的一個問題。
剛纔講房產稅和土地出讓金二者之間的關係，因爲他們的用途相同，都可以提供公共產品或公共服務。所以在開徵房產稅和徵收土地出讓金地租上，還會討論，這種討論會涉及到二者之間的關係。二者到底是替代關係、互補關係還是什麼樣的關係，這種關係決定了房產稅開徵的時機、稅率和計稅依據等等，這些都要和土地出讓金緊密相關。
03
中國房產稅改革效果
中國房產稅在改革開放後不斷進行着調整，特別是1986年之後，包括2011年進行了房產稅試點。但總體上對房產稅改革速度、難度都是比較大的，速度是比較慢的，因爲房產稅的改革涉及到的不僅僅是房產稅稅種本身，第一它涉及到房產稅和土地出讓金地租這種租稅體系間的關係，第二房產稅改革還涉及到房產稅內部的稅制改革，第三涉及到房產稅和非房產稅之間的關係，涉及到中國稅制改革的問題。所以，房產稅涉及面非常之廣，包括涉及到房產稅實施之後的徵管難度和成本，這都影響和制約了房產稅改革，影響和制約了房產稅開徵。
在有限的中國房產稅改革的過程中，簡單分析一下中國房產稅改革所產生的效果或後果。中國房產稅改革可以分析的材料、內容比較少，國外的房產稅這方面的歷史也是比較長，數據也是比較多，也比較完整。所以，有關房產稅的相關理論也比較完善。所以，我們從國內外相互結合的角度來分析中國房產稅制改革的效果。
首先，在土地公有制下，把房地產稅分爲房產稅和土地使用稅，在土地公有制下開徵房產稅有沒有理論基礎？很多人在討論70年後房產稅屬於誰？我的產權不是一個所有權，爲什麼要開徵房產稅呢？開徵有沒有理論基礎和理論依據？換句話說，用70年後房產到底屬於誰這個問題來質疑中國開徵房地產稅的理論基礎和依據。在這裡講一下土地公有制下具備不具備開徵房產稅的理論基礎。在具備的情況下，目前學界、稅收界和相關實踐中房產稅相關理論有哪些。第三個方面看一下中國房產稅改革對中國地方財政的影響，最後討論大家特別關心的房產稅對房價的影響。
1. 土地公有制下開徵房產稅的理論基礎
在土地公有制下開徵房地產稅具備不具備相關的理論依據？我們說它是具備的，因爲房產稅是一種財產稅，只要房地產具有財產屬性就具備了開徵房產稅的依據，或者說理論基礎。在土地公有制下，中國的這些住房仍然具有財產屬性，因爲本質差異在於土地私有制下，房產擁有完全的產權，這個產權是擁有房屋或者擁有土地的期限是無限期的，所有權就是無限期的。但是，在土地公有制下所擁有的房屋產權是不完全的，不完全體現在它的期限不是無限期的，比如中國住宅用地的使用期是70年，這70年土地產權，70年房產使用權或所有權是不是具有財產的屬性，實際上還是具有的。我們在這裡可以用一個資本資產定價模型，因爲在資本資產定價過程中，只要通過每期現金流和從擁有房產中獲得的回報，通過淨現值就可以求得一個房產的價值。70年只是折現，每期現金流房屋折現折70年，如果是完全的房屋產權是一個無限期的過程，本質上是一樣的，無論是70年還是無限期，求的淨現值的大小是不一樣的，但價值和財富是可以算出來的。無論是無限期、70年還是多少年，都有一個淨現值，都有一個房屋價值，唯一的區別就是折現期限不同。無論是70年還是無限期，房屋都有一個淨現值和房屋價值，使房屋價值具有財產屬性，這個價值是可以交易、可以轉讓的。
所以，在土地公有制下，我們認爲房地產應具有財產屬性，可以通過淨現金流折現出一個70年房屋的淨現值，這個淨現值就是70年房屋的價值或財富、財產，這樣就具備了開徵房產稅的理論依據。
從理論上講，我們認爲70年土地使用權的房產也具有財產屬性，所以，也可以向70年的房產來開徵房產稅。
租金收入也可以作爲房產稅計稅依據，在70年土地使用權的條件下，現金流即便是房租也可以僅僅針對房租開徵房產稅，既可以對70年房產進行折現計提房產稅，也可以根據每一期房租這一現金流量計提開徵房產稅。這在世界上的一些國家和地區也有以租金作爲開徵房產稅計稅依據的，包括英國、德國、澳大利亞、新加坡、中國香港和澳門地區都將租金作爲房產稅的計稅依據。換句話說，無論是求70年的淨現值來計算房屋財產來計稅，還是以每期房租開徵房產稅，都是可以的，如果說每期的房租自己居住要計算虛擬租金，對虛擬租金或對評估租金進行計稅，我們也是有理論依據和現實條件的。
2. 現有房產稅理論
目前，對房產稅理論，理論界和學界認爲房產稅有三種作用。
第一種理論是傳統觀點，或者叫做流轉稅理論（Excise Tax），認爲房產稅是一種流轉稅，當開徵房產稅之後，因爲房屋是不動產，對於不可流動的當地居民來講，開徵房產稅不能減少他的住房需求，因爲他就要生活在這裡。在這種情況下開徵房產稅會提高房價，開徵房產稅會轉移給住房的需求者、消費者或買房者，導致房價上升。
第二種理論是受益觀點（Benefit View），受益稅認爲房產稅對房價沒有產生影響。房價主要由供求關係和土地規劃決定，房產稅僅僅影響當地的公共服務。公共服務和公共產品資本化爲房價，換句話說，你所交的房產稅就是你所獲得的公共服務的資本化。開徵房產稅增加的這部分正好是當地政府爲居民提供的公共服務或者是公共產品；再換句話說，不是因爲開徵房產稅使房價提高，而是因爲你所支付的高房價中高出的這部分是由你所享受的公共服務和公共產品所決定的。你所享受的公共服務和公共產品越多，房價就會越高，但房子的基本價值是由土地規劃決定，不是由房產稅決定的。從這個角度講，他們認爲房產稅是一種人頭稅或者是一種使用費，地方公共財政支出決定了房產稅，而不是房產稅影響了房價。
第三種理論是一種新觀點（New View），也稱資本稅觀點（Capital Tax）。這個觀點認爲全國各地都有房產稅，不僅僅是一個地方有房產稅。一旦有房產稅的差異之後，房地產開發的資本就會從高稅率地區的資本會流向到低稅率地區，但如果低稅率地區不能夠完全接納高稅率地區的資本，那麼因爲資本的過剩會導致利潤下降，利潤下降幅度一般是小於或等於房產稅稅率，就好像擠出了。供給變化了之後，因爲住房需求不變，能夠支付的房價是不變的，一旦開徵了房產稅之後，不可能轉移到買房者身上，這種情況下房產稅就相當於一個契子，正好扣減了開發資本的利潤，產生了一個利潤稅的效應，實際上降低了稅後利潤，這樣使得開發資本外流，就會導致房價下跌，房價下跌的幅度要小於等於房產稅的稅率。
這是目前有關房產稅三種基本理論。在實際情況中，對這三種理論都會有驗證，但是大部分的國家的實踐情況都支持新觀點或者說資本稅的觀點，開徵房產稅之後確實會使房價下跌；但也有觀點支持了收益稅，開徵房產稅後房價沒有變化；還有個別支持了傳統或者流轉稅觀點，開徵房產稅後房價上漲。但大部分實踐經驗證明了是一種新觀點，它是一種資本稅，房價會下跌。
中國僅僅是進行了房產稅試點，而且對住房部門還沒有開徵，還沒有系統性數據，首先先看一下國外發達國家，還是以1980-2009年30年中23個OECD國家房產稅和房價間的關係，我們做一個分析。從分析可以看出，迴歸結果顯示這23個OECD國家三十年房產稅對房價影響是負的，當房產稅稅率增加1個百分點，房價下降0.69個百分點。從這個角度講房產稅對房價影響非常有限，雖然支持了資本稅的觀點，說房價下跌，但對房價影響有限。
根據1980年到2009年30個OECD國家實際的房產稅稅率，我們考慮到他們比名義房產稅稅率低一些，因爲考慮到徵管成本，在80年代這23個OECD國家實際房產稅稅率是1.54%，90年代是2.64%，2000-2009年實際房產稅稅率是3.48%，當然實際稅率要比名義稅率低一點。雖然說房產稅稅率在上升，但房產稅稅率是嚴格控制在1-6%的範圍內。考慮到這種情況，可以很容易來理解，這是國外數據的分析，房產稅稅率提高1個百分點，房價將下跌0.69個百分點，房產稅稅率上漲到6%或10%，算比較高的房產稅稅率，它的房價也僅僅下跌了6.9%，所以不太可能對房地產市場或者對房價有大的影響。當然房產稅稅率要提到10%，政府要承擔非常大的壓力和社會的不穩定性，通常不太可能提高到這麼高的房產稅稅率的，如果再高的話，全體人民，量能不匹配，徵管成本和政治成本非常高，社會就會不穩定，所以不會定這麼高的稅率。這種情況下，房產稅稅率即便提高到比較高的10%，房價才下跌6.9%，這對房地產市場、對房價的影響也是非常有限的。
對於中國，根據上海和重慶兩個試點城市開徵房產稅之後的情況，從2011年以後上海房產稅在地方稅中所佔的比重有所提高，到2019年上海試點的房產稅，包括其他的房產稅佔地方財政收入的比重是3.03%；重慶房產稅佔地方財政收入的比重比上海要高一些，2019年最高，佔3.43%。但是上海和重慶的土地出讓金收入或者土地財政收入佔地方財政收入的比重不同，2019年上海市佔27.62%，重慶在2019年佔56.40%，重慶比上海更加依賴土地財政。這兩個地方我們會在後面討論，包括中國其他的地方，什麼時候誰會優先開徵房產稅，要根據房產稅和土地出讓金在地方財政中的地位和作用來進行分析。
3. 房產稅對房價的影響
剛纔講了中國房產稅的試點不僅僅從2011年1月28日在上海和重慶進行了試點，在正式試點前也做了一些初步的試點和測算。比如從2003年5月，財政部和國家稅務總局分3批在北京、遼寧、深圳、江蘇、深圳、重慶、寧夏、福建、安徽、河南大連等10各省市的32個縣、市、區開展了房產稅試點測算工作，房產稅在立法推出前也進行了大量試點。到目前爲止，至少在房屋的登記、房產稅評估等方面都做了大量的工作，這些工作對房產稅立法以及對未來中國房產稅推出實施都提供了非常好的實踐依據。
2011年1月28日之後，上海房價在2011年實施房產稅試點後有一個往下的波動，但在2012年之後房產稅試點一年後，對房價沒有顯著抑制作用，房價依然上升。重慶2011年1月28日試點房產稅後，對重慶市的房價也沒有明顯的抑制作用，房價一直處於上升的趨勢。當然，因爲開徵範圍非常之小，非常有侷限性，但是總體上房產稅對房價和整個地方財政收入來講都沒有一個明顯的影響，但是這並不能否定將來如果全面開徵房產稅之後，對整個城市、整個地區房價和地方財政收入沒有影響，因爲我們僅僅是在堅持小步走，由易到難的過程。從這個方面來講，中國可能離全面開徵房產稅還有很長的一段路。
因爲中國沒有住房部門的房產稅數據，我們用商業房產稅數據簡單的進行了一個迴歸分析和實證分析，房產稅稅率上漲一個百分點，我們的房價也將下降0.539個百分點，這說明如果要開徵房產稅對中國的房價也會有一個抑制作用。同樣，這個係數跟國外的係數有點接近，但這是對商業房地產，而對住房徵收房產稅會對住房房價有什麼影響，應該也是負的，但影響有沒有這麼大，目前沒有數據，也沒有進一步考察。總體來講，開徵房產稅肯定對房價有一定抑制作用，但這種抑制作用的範圍是有限的。
04
中國房產稅開徵時機和房產稅制改革展望
要展望中國未來房產稅開徵時機和未來房產稅改革的方向，我從三個方面進行分析。
第一，房產稅和土地出讓收入關係分析房產稅開徵時機。
第二，從最優稅收結構來分析房產稅和其他稅種的關係。其他稅種是指非房產稅，因爲中國在進行稅制改革調整，從房產稅和非房產稅之間的關係，稅制結構的角度來看中國房產稅的稅制改革。
第三，從房產稅內部之間的關係，也就是從房產稅同其他房產稅稅種之間的關係來看中國房產稅制度的改革。主要從三個維度分析中國房產稅開徵時機和中國房產稅稅制未來改革的方向。
1. 房產稅和土地出讓收入關係：房產稅開徵時機
房產稅和土地出讓金是兩種不同性質的地方政府的收入，房產稅是屬於稅收，土地出讓金屬於地租，不屬於重複徵稅。但二者都能夠提供地方公共產品和公共服務，他們的作用是相同的。所以，在提供地方公共服務產品，在提供地方財政收入上，他們的作用是相同的，二者具有替代關係或者互補關係。
從中國未來的發展看，房產稅和土地出讓金二者之間是一種替代關係，不是互補關係。因爲政府可以出租出讓的土地，隨着城市化的發展，隨着城市化率的提高，政府可出租的土地越來越少。隨着城市化水平的提高房屋會越來越多，在這種情況下，我們就認爲房產稅和土地出讓金對地方財政的貢獻，在財政收入上二者是一種替代的關係，所以就有一種基本的判斷。在一些城市化率比較高，或者比較嚴重依賴土地財政的地區，可能是中國最早開徵或恢復住房房產稅的地區。因爲在城市化率非常高，政府可以出租出讓的土地非常有限，這些地區不能依靠土地出讓金來提供或滿足當地的公共產品或公共服務的提供。在一些特別依賴土地財政的地區，一旦城市化率非常高，土地財政收入，土地出讓金的收入沒有的地方也很難維持或提供公共產品或公共服務，這種情況下地方政府就需要通過恢復或者開徵住房的房地產稅來維持地方財政收入，來維持地方公共產品和公共服務。
從另一個方面，隨着中國城鎮化水平的提高，2020年城鎮化率會達到63.89%。目前中國經濟正處在一種轉型的過程中，爲了保持高質量的經濟增長，就要求以地生財、以地融資的粗放式的攤大餅式的經濟增長模式要轉變，要把出讓制最好改成年租制。出讓制改成年租制對抑制以地生財，以地融資粗放式的攤大餅式的經濟增長方式非常有效。一旦按年收取，就很難進行粗放式的這種擴張，而且能夠克服道德風險問題，把下一屆政府中可以出讓的土地都在本屆政府中土地出讓了，下一屆政府可能沒有土地可以出讓的局面，或者沒有足夠的土地租金用於基礎建設。這可以很好地約束政府和企業行爲，使企業和政府可以由長期的發展的規劃。
由土地出讓制變成年租制之後可以減輕企業或用地單位和個人負擔，一次性讓人家繳納這麼大量的土地出讓金和每年繳納一定的租金的土地成本和負擔完全不一樣。從這幾個角度來講，我們認爲房產稅的開徵要充分考慮土地出讓金或土地財政收入，要充分考慮城市化水平，要充分考慮經濟增長方式的轉變，要充分考慮政府之間的長效機制構建，這種經濟增長模式的轉變。
至於具體中國房產稅開徵的時間還受到立法程序，立法工作的制約和影響。在前面分析了中國目前正處在房產稅立法工作的階段，包括今年5月11號，全國人大常委會和財政部、住建部、稅務總局在京召開了《房產稅改革試點工作座談會》，提出的意見是堅持「立法先行，充分授權，分步推進」。從2014年開始進行討論，圍繞着立法這項工作一直到現在，從目前的立法工作來看，初步估計能夠在「十四五」完成房產稅立法工作就很不錯了，甚至還會更長的時間來完成立法工作。完成立法工作之後，什麼時候實施這項立法可能不同地區也存在着不確定性，還有不同的地區，城市化率、土地財政和房產稅之間的關係，包括後面還會講到房產稅能否成爲地方主稅種，跟其他稅種的關係還有一個比較深入的討論。
中國商業房產稅和土地出讓佔地方財政比重是比較高的，從2002到2019年的十八年中，土地財政土地出讓金收入佔比重是50.81%，商業房地產稅收佔比爲2.65%，是非常低的。所以，我們嚴重依賴於土地財政，而不是依賴於房產稅。
根據33個大中城市商業房產稅與土地出讓金收入佔比情況，二線城市、三線城市比一線城市更加依賴於土地出讓金，一線城市對土地出讓金和房產稅的依賴程度比二三線城市要低一些。其中二線城市的房產稅依賴程度最小，但對土地財政的依賴程度是最高的，其次是三線，最低是一線城市。
2. 房產稅與其他稅種關係：最優稅收結構
剛纔是土地財政和房產稅之間的關係，什麼時候要開徵房產稅？再從最優稅收結構上看到，目前房產稅不是地方主要稅種，在地方財政收入中佔比重最高的不是房產稅，是增值稅、營業稅和所得稅佔的比重比較高，這些稅都是中央和地方的共享稅，不是地方主稅種，雖然房產稅是地方主稅種，所佔的比重是3%多，所以也不是一個主要的稅種。
下一步要進行稅收制度改革，稅收結構的調整。中國總體調整的原則是稅收盤子不變、總量不變，不增加社會稅收負擔的情況下怎樣優化調整內部的結構。如果要把房產稅的稅收結構調上去，這之後要佔一個主導，其他的稅收就要下降或者就要調整合並。如何來進行稅收制度的改革，除了房產稅之外，還涉及到中央和地方之間的一種關係，還涉及到不同稅種，因爲不同稅種調控的目的，調整的範圍、幅度和程度是不一樣的。中國爲什麼在進行房產稅調整改革的過程中非常困難，就是因爲房產稅調整涉及到非房產稅，涉及到整個國家和地方的稅收結構和最優稅收結構的問題。
在中國的地方稅收體系中，共享稅佔的比重非常高，包括增值稅、所得稅、營業稅、城市建設稅、資源稅、印花稅都是中央和地方的共享稅，房地產稅、城鎮土地使用稅、耕地佔用稅、菸葉稅屬於地方稅收，前三項增值稅、營業稅、企業/個人所得稅是地方財政收入中主要的稅收來源，這些稅都是屬於中央地方共享稅。後面的房產稅開始屬於地方稅種，但它所佔的比重比較低。
剛纔所講的營業稅，2014-2015年之後營改增，地方政府最大稅收增值稅將近佔40%，所得稅佔26-27%，這兩部分比重比較高。實際上真正屬於地方稅七項稅種在地方財政收入中的比重是20%。所以，怎樣處理中央和地方的關係是優化稅收結構的一個重要方向，或者是一個稅制改革的重要內容。
在地方財政稅收中，以所得稅和房產稅爲代表的直接稅稅種所佔比重也是比較低的，以增值稅和消費稅這些間接稅也是比較高的，所以中國的改革方向是要增加直接稅、減少間接稅，目前直接稅和間接稅在地方財政收入中所佔比重是三比七，下一步要充分考慮，爲了增加直接稅也要充分考慮把房產稅作爲地方未來的主稅種。
目前國家在討論稅制結構時，怎樣發展和培育地方的主稅種也提供了一個方向，消費稅、所得稅、資源稅、房產稅、環境稅能否成爲方主稅種，房產稅成爲地方主稅種，無論從國際經驗還是房產稅本身屬性來看，房產稅都具備了成爲地方主稅種的優勢，在這裡可以簡單說它有五方面的優勢。
一是房產稅徵收對象是不動產，轉移可能性比較低，受經濟週期影響比較小，稅金穩定，稅源充分，這是房產稅成爲地方主稅種的重要的優勢。
二是房產稅具有受益稅特徵，地方政府提供公共產品和公共服務，通過房產稅稅能夠收回來。
三是房屋具有區域性，當地政府對當地房屋的價值分佈更加了解，徵管徵收管理房產稅具有天然優勢。
四是房產稅有利於提高中國直接稅比重，減緩中低收入羣體的稅收壓力。
五是房產稅可以避免地區間進行競爭，因爲房產稅是不動產，不可以在區域間進行轉移，所以它可以避免地區間通過房產稅來進行惡性稅收競爭。
從這幾個方面看，我們認爲開徵房產稅，或者把房產稅培育成地方的主稅種是有優勢的。
在中央和地方的共享稅（包括增值稅、企業個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅）分成比例中，總體中央分成佔的比重要高一些，地方政府分成佔的比重要低一些。
3. 中國房產稅和其他房地產稅種關係：房產稅稅制改革
房產稅在轉讓環節稅比較多，有增值稅、所得稅、城市維護建設稅、印花稅、契稅、土地增值稅和耕地佔用稅；在保有環節比較少，有房產稅、城鎮土地使用稅、增值稅、所得稅及城市維護建設稅，保有環節所佔比重比較低，這是在內部。
在轉讓環節或者交易環節，房地產稅收體系中所佔的比重比較高。
和房產稅直接相關的稅務，目前中國有房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和契稅，這部分稅在整個地方稅種所佔比重非常低，總共是5.66%，每一項都低於3%，是非常小衆的稅種。但這部分稅源比較廣、比較穩定，可以發展成地方的主稅種。
所以，我們認爲中國房產稅收內部稅制改革可以有一些改革的辦法，或者改革的方向。總體上，可以從長期和短期來看中國房產稅稅制改革。
從短期看，地方稅制改革應該重點優化現有房產稅體系，克服重複徵稅的問題。在長期的話，地方稅稅制改革重點要確定地方稅主體稅種，在短期內要優化房地產稅內部的優化，從長期來看要確定地方主稅種，要從最優化房產稅和非房產稅之間關係的角度來確定房產稅的主稅種。短期內可以把房屋和土地使用權轉讓環節，可以將契稅、印花稅和增值稅以交易金額爲計稅依據進行合併。在房地產保有環節，因爲房產稅和城鎮土地使用稅部分職能重複，可以合二爲一開徵，這樣可以降低徵管成本，避免重複徵稅。
從長期看，需要把房產稅作爲地方主稅種。長期長到什麼時候呢？我們計算一個初步結果，長期是長在二十年內，去年2020年，中國城鎮化率是63.89%，按中國每年城鎮化率增長一個百分點來算，過去這三十年中國的城鎮化率平均每年增長1個百分點，就是說中國要實現發達國家的城鎮化率80%水平還要二十年的時間才能完成。當然目前一些城市和地方的城市化率非常高了，已經結束了，比如像深圳。當城市化率達到85%的時候，中國城市土地出讓或出租的規模就非常之有限了，在這種情況下要保證地方公共服務和公共產品不下降，必須依靠房地產稅來彌補土地財政缺口。所以，二十年長期來講，是實施中國房產稅最後的期限，但我估計可能到不了二十年，因爲有些地方需要二十年，這之後纔會具備這麼一個期限，但在此之前中國很多地方已經開徵房產稅了，從平均上來看二十年是一個長期，我們要把房產稅作爲地方主稅種，將來可能會出現三駕馬車的局面，房產稅是地方的主稅種，同時還有一些中央和地方的共享稅也可能成爲地方稅收的主要來源，這三駕馬車共同構成地方財政收入的主稅種。
中國從總體來看，從整個歷史發展看，中國土地的公有制更加增加了中國房產稅改革的難度，中國特有的政治制度使中央和地方間的關係比較複雜，中國的稅制改革，特別是房產稅稅制改革任重道遠。但是，期望通過不斷的試點，通過我們的智慧，能夠在長期內使房產稅成爲一個地方政府的主要稅種，穩定稅源，爲地方經濟的發展和中國改革開放提供一個基石。（作者爲中國人民大學商學院財務與金融系教授、博士生導師)
（本文來源中國人民大學重陽金融研究院「人大重陽」公衆號，授權中時新聞網刊登)
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